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放行地方債開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性程序階段。17日召開的十一屆全國人大常委會(huì)第十八次委員長會(huì)議，聽取了《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào)�，F(xiàn)在，有關(guān)地方政府債券發(fā)行的操作性文件已發(fā)給地方討論，省級(jí)政府和計(jì)劃單列市已開始酌情上報(bào)發(fā)債規(guī)模。
新制度吸取了過往教訓(xùn)
需求會(huì)創(chuàng)造自己的供給。當(dāng)前，放行地方債勢(shì)在必行，這種必要性已壓過了制度配套上的不完善。在成熟經(jīng)濟(jì)體，地方債券的規(guī)模甚至超過國債規(guī)模；但在我國，發(fā)行地方債還不是一個(gè)常規(guī)性的制度安排，更多地是一項(xiàng)臨時(shí)性的救市舉措。即便謹(jǐn)慎如此，在地方債發(fā)行上，仍然是教訓(xùn)多于經(jīng)驗(yàn)。
正確評(píng)價(jià)這次發(fā)行地方債的效果，一個(gè)合適的參照系就是看是否解決了此前發(fā)債中的問題。筆者的初步結(jié)論是，這次發(fā)債在現(xiàn)有的分稅制和《預(yù)算法》框架中較好地完善了中央代發(fā)地方債的程序，但無法形成一個(gè)長效機(jī)制。
中央代地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何硬化地方政府的財(cái)政約束，使其成為地方債權(quán)利和義務(wù)的完整承擔(dān)主體。在這一點(diǎn)上我們是有過教訓(xùn)的。1998年亞洲金融危機(jī)期間，我國曾通過發(fā)行1080億元長期建設(shè)國債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式，增加地方政府財(cái)力。轉(zhuǎn)貸是一種特殊處理方式，是指中央政府發(fā)行國債籌資，再通過商業(yè)銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方逐年歸還。轉(zhuǎn)貸資金不體現(xiàn)在赤字上。但如果是代發(fā)，就會(huì)有系列權(quán)責(zé)利明確的配套規(guī)定出臺(tái)，地方政府將會(huì)明確為償債主體。但其后轉(zhuǎn)貸資金的償還情況并不理想，一些財(cái)力薄弱的省份無力歸還，最終由中央財(cái)政兜底。
新制度有三大改進(jìn)
此次發(fā)行地方債在兩方面進(jìn)行了重大改進(jìn)。首先，兩次發(fā)行地方債的最大不同在于由當(dāng)年的“轉(zhuǎn)貸”變成了“代發(fā)”，將地方債的權(quán)責(zé)更好地聯(lián)系在了一起。具體做法是地方債由財(cái)政部代理發(fā)行，地方政府債券被冠以“財(cái)政部代發(fā)XX年XX省政府債券（XX期）”的稱謂，支付發(fā)行費(fèi)也由財(cái)政部代辦；地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，按期繳送至財(cái)政部的專戶，然后由財(cái)政部代為償還，未及時(shí)向財(cái)政部上交本息、發(fā)行費(fèi)等資金的，在年度結(jié)算時(shí)，財(cái)政部與地方財(cái)政結(jié)算時(shí)如數(shù)扣繳，并處以罰息。理論上，債券發(fā)行主體已是各個(gè)地方政府，償還債券的資金保障在于地方財(cái)政收入，違約責(zé)任也將由地方政府承擔(dān)。這一點(diǎn)使得地方按時(shí)還本付息更具可操作性。
其次，增加了限制風(fēng)險(xiǎn)的措施。中央據(jù)悉，此次地方債的額度分配原則，將主要依據(jù)地方政府的財(cái)政收入和償還能力。最后將中央和地方項(xiàng)目的配套需求、地方償還能力作為分配的依據(jù)。另一方面，嚴(yán)管資金使用方向，避免用于經(jīng)常性開支。地方政府債券籌集資金須納入地方財(cái)政預(yù)算管理，由地方人大審核、監(jiān)督。
此外，從發(fā)行規(guī)模上看，2000億元的規(guī)模對(duì)解決地方財(cái)力匱乏能起到一定補(bǔ)充作用。中央政府出臺(tái)4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，對(duì)地方政府的資金配套能力提出了挑戰(zhàn)。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，2009年地方政府的資金配套任務(wù)將達(dá)6000億元，而其配套能力只有3000億元，缺口達(dá)3000億元。在這種情況下，地方政府對(duì)放行地方債的積極性很高，因?yàn)槊媾R著嚴(yán)重的資金缺口。
解決地方財(cái)政困境要長效機(jī)制
綜上所述，這次地方債發(fā)行有望彌補(bǔ)上世紀(jì)發(fā)債時(shí)的種種弊端，但這些改進(jìn)只是在現(xiàn)有框架中做出的。這些改進(jìn)應(yīng)該能夠保障發(fā)行地方債作為一項(xiàng)臨時(shí)性措施發(fā)揮作用，但卻無法形成一個(gè)長效機(jī)制以解決當(dāng)前地方的財(cái)政困境。
還是讓我們回到地方不能發(fā)債的根源。然而現(xiàn)行財(cái)政體制，未能解決地方政府尤其縣鄉(xiāng)的財(cái)政困境。我國的分權(quán)體制并不徹底，尤其是在省級(jí)以下不按劃分稅基模式，而依照討價(jià)還價(jià)的包干與分成模式處理省以下四個(gè)層級(jí)的體制關(guān)系，造成“事權(quán)重心下移，財(cái)權(quán)重心上移”。這種體制安排下，地方政府很難成為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，也就是說，地方財(cái)政無法真正硬化。有研究報(bào)告顯示，我國各級(jí)地方政府承擔(dān)的債務(wù)保守估計(jì)在4萬億左右。顯然，部分地方政府的財(cái)政并不符合穩(wěn)健性原則，負(fù)債程度甚至觸及了破產(chǎn)線。這是地方政府還無法對(duì)自己行為負(fù)責(zé)的證據(jù)。這其中有多種原因，上面提到的財(cái)政體制上問題顯然是其中之一。如果因?yàn)轶w制安排上的錯(cuò)配，地方財(cái)政“負(fù)擔(dān)”沒有對(duì)應(yīng)的稅收支撐，地方政府就有了不對(duì)自己負(fù)債負(fù)責(zé)的借口。
這樣看來，禁止地方發(fā)債的制度安排，反映了中央對(duì)于地方財(cái)政權(quán)力失去約束的隱憂（地方政府出于自身利益考量，無限擴(kuò)大支出的偏好和沖動(dòng)），也是擔(dān)心地方政府債務(wù)最終變成中央政府或有負(fù)債的現(xiàn)實(shí)考慮。中央代地方發(fā)債的困境在于，為了消除地方政府不償債的風(fēng)險(xiǎn)，中央必需加強(qiáng)審批審核等程序，而這一程序反過來成了中央對(duì)地方債券的一種背書，導(dǎo)致地方對(duì)其債務(wù)關(guān)系變得不再可信。發(fā)債的資格由中央決定而不是由市場決定。此外，由于地方財(cái)政不透明，市場難以對(duì)其所發(fā)債券進(jìn)行合理定價(jià)。這也使得難以形成一個(gè)規(guī)模可觀的地方債市場。
一個(gè)國家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。建立成熟的地方發(fā)債機(jī)制可謂是牽一發(fā)而動(dòng)全身，此次改革，其中的點(diǎn)滴進(jìn)步值得我們?yōu)橹牢俊?/P> |