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主要靠擴(kuò)大投資來(lái)保增長(zhǎng)也有風(fēng)險(xiǎn)，就是投資如習(xí)慣性地主要投向“鐵公基”和一些重化工業(yè)，可能會(huì)造成新一輪的產(chǎn)能過(guò)剩，一些原來(lái)被認(rèn)為不能上的兩高一資項(xiàng)目，又在醞釀重新上馬。這就有可能形成惡性循環(huán)，企求用新一輪的產(chǎn)能過(guò)剩來(lái)克服原來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩，出現(xiàn)“水多了加面，面多了加水”的窘?jīng)r。
調(diào)結(jié)構(gòu)就是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式或發(fā)展方式。這是很艱巨的任務(wù)，且要用慢功夫，急不得，甚至在本屆政府任期內(nèi)不一定能明顯見(jiàn)效。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，一方面要著力提高自主創(chuàng)新能力，節(jié)能降耗減排，這是一個(gè)硬功夫，沒(méi)有四五年以上努力難有大的成效。另一方面要深化改革，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。有一些改革，容易受既得利益群體的阻撓和反對(duì)，改革很難邁步，因此，必須有黨和政府自上而下的有力推動(dòng)，才能使改革深入下去。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較嚴(yán)峻，這也有利于大家努力從改革找出路，使改革獲得較大的動(dòng)力。重要的是抓住這一有利時(shí)機(jī)，適時(shí)推出必要的改革，積極配合擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。
一、面對(duì)經(jīng)濟(jì)超高速增長(zhǎng)后回調(diào)和國(guó)際金融危機(jī)沖擊，有必要實(shí)施積極的財(cái)政政策保增長(zhǎng)、保就業(yè)
2008年下半年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨連續(xù)五年多超高速增長(zhǎng)后亟需回調(diào)以解決失衡問(wèn)題，加上受?chē)?guó)際金融危機(jī)的沖擊越來(lái)越嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增速明顯下滑，第四季度GDP增速下滑至6.8%，11、12月，電力生產(chǎn)和消費(fèi)、進(jìn)出口貿(mào)易、財(cái)政收入(11月)甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)收縮趨勢(shì)在2009年年初尚未遏制住。在經(jīng)濟(jì)寒流嚴(yán)重襲擊下，政府及時(shí)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策。2008年11月，黨和政府提出實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，把保增長(zhǎng)作為宏觀調(diào)控的首要任務(wù)。2008年12月初，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步提出：必須把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為明年經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。要著力在保增長(zhǎng)上下工夫，把擴(kuò)大內(nèi)需作為保增長(zhǎng)的根本途徑，把加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整作為保增長(zhǎng)的主攻方向，把深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革、提高對(duì)外開(kāi)放水平作為保增長(zhǎng)的強(qiáng)大動(dòng)力，把改善民生作為保增長(zhǎng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。并重申實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策�，F(xiàn)在看來(lái)，調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，特別是實(shí)施積極的即擴(kuò)張性的財(cái)政政策，以保8%左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，是非常及時(shí)的，也是完全必要的。
實(shí)施積極的財(cái)政政策之所以必要，主要是近幾個(gè)月經(jīng)濟(jì)下滑過(guò)猛，遠(yuǎn)超出人們的預(yù)期。大量工廠(chǎng)關(guān)閉或停產(chǎn)，失業(yè)人員增加很多，比如，報(bào)載，中國(guó)約有2000萬(wàn)農(nóng)民工由于經(jīng)濟(jì)不景氣失去工作，或者沒(méi)有找到工作返鄉(xiāng)，占外出就業(yè)農(nóng)民工總數(shù)的15.3%。這不但是一個(gè)巨大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是一個(gè)巨大的社會(huì)問(wèn)題。因此，需要實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策，政府出手促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，核心是促進(jìn)就業(yè)。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，實(shí)踐證明是行之有效的。
中國(guó)這一次實(shí)施積極的財(cái)政政策保增長(zhǎng)、保就業(yè)是要以擴(kuò)大內(nèi)需作為根本途徑的。這是因?yàn)�，這幾年我國(guó)內(nèi)外需嚴(yán)重失衡，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)分依賴(lài)外需。1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)，我國(guó)對(duì)外出口依存度(即出口占GDP比重)為18%，而到2007年則上升到38%，內(nèi)需不足，特別是消費(fèi)需求嚴(yán)重不足，最終消費(fèi)率降到50%以下(其中居民消費(fèi)占的比重更降到40%以下)。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，發(fā)達(dá)國(guó)家一個(gè)一個(gè)陷入經(jīng)濟(jì)衰退之中，進(jìn)口需求銳減，導(dǎo)致我國(guó)大批出口企業(yè)訂單減少，出口萎縮，甚至處于停產(chǎn)狀態(tài)。所以，要抑制經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重下滑，就必須擴(kuò)大內(nèi)需，改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)分依賴(lài)出口拉動(dòng)的局面。
從2008年11月起，中國(guó)已緊急啟動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需。2008年11月國(guó)務(wù)院提出4萬(wàn)億元投資刺激計(jì)劃，各省市又提出了本地區(qū)的投資刺激計(jì)劃加總起來(lái)達(dá)23.5萬(wàn)億元。與此同時(shí)，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債擬發(fā)行數(shù)一再加碼，2009年一年發(fā)行數(shù)額就將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1998-2000年三年實(shí)施積極的財(cái)政政策時(shí)的3600億元。中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府在資源配置中起著舉足輕重的作用。由于上述投資計(jì)劃將逐步落實(shí)，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。今年恰逢建國(guó)六十周年，只要國(guó)際金融危機(jī)不出現(xiàn)意想不到的嚴(yán)重惡化，在中央和地方兩個(gè)積極性都調(diào)動(dòng)起來(lái)的情況下，社會(huì)主義集中力量辦大事的特點(diǎn)能比較充分發(fā)揮出來(lái)，所以保增長(zhǎng)問(wèn)題不大，估計(jì)2009年下半年經(jīng)濟(jì)很有可能在密集的投資帶動(dòng)下轉(zhuǎn)暖。
二、怎樣擴(kuò)大內(nèi)需
如何擴(kuò)內(nèi)需來(lái)保增長(zhǎng)保就業(yè)是個(gè)大問(wèn)題。擴(kuò)大內(nèi)需包括擴(kuò)大投資需求和擴(kuò)大消費(fèi)需求兩個(gè)方面。鑒于我國(guó)長(zhǎng)期投資增速過(guò)快，擴(kuò)內(nèi)需應(yīng)著力擴(kuò)大消費(fèi)需求。十七大報(bào)告說(shuō)，“堅(jiān)持?jǐn)U大國(guó)內(nèi)需求特別是消費(fèi)需求的方針，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由主要依靠投資、出口拉動(dòng)向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變”。但是實(shí)際做起來(lái)很難。主要是，擴(kuò)內(nèi)需促增長(zhǎng)短期見(jiàn)效要靠擴(kuò)大投資需求，而靠擴(kuò)大消費(fèi)需求有利于調(diào)整結(jié)構(gòu)和長(zhǎng)期的持續(xù)增長(zhǎng)，但不易短期見(jiàn)效。目前政府部門(mén)的主要傾向還是著力擴(kuò)大投資需求，投資于產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)的工業(yè)項(xiàng)目。只有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)主要擴(kuò)大消費(fèi)需求。有人說(shuō)，中國(guó)這幾年消費(fèi)增長(zhǎng)已經(jīng)不慢了，很難大步加快。的確，靠常規(guī)的辦法，消費(fèi)增長(zhǎng)難以大幅度提高，居民的收入水平也難以大幅度提高。所以，如果要較大幅度提高消費(fèi)特別是居民的消費(fèi)比重，就要另有大的動(dòng)作，要靠財(cái)政拿錢(qián)，而這會(huì)影響投資�，F(xiàn)在主要靠擴(kuò)大投資來(lái)保增長(zhǎng)也有風(fēng)險(xiǎn)，就是投資如習(xí)慣性地主要投向“鐵公基”(鐵路、公路、基礎(chǔ)設(shè)施)和一些重化工業(yè)，可能會(huì)造成新一輪的產(chǎn)能過(guò)�！，F(xiàn)在看來(lái)，中央投資項(xiàng)目比較合理，有不少改善民生的項(xiàng)目，這類(lèi)投資有助于提高消費(fèi)水平，但是地方投資項(xiàng)目就難說(shuō)了，有報(bào)道披露，一些原來(lái)被認(rèn)為不能上的兩高一資(高能耗、高污染、資源型)項(xiàng)目，又在醞釀重新上馬。這就有可能形成惡性循環(huán)，企求用新一輪的產(chǎn)能過(guò)剩來(lái)克服原來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩，出現(xiàn)過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期常見(jiàn)的“水多了加面，面多了加水”的窘?jīng)r。
保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)，最難的是調(diào)結(jié)構(gòu)。調(diào)結(jié)構(gòu)就是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式或發(fā)展方式。這是很艱巨的任務(wù)，且要用慢功夫，急不得，甚至在本屆政府任期內(nèi)不一定能明顯見(jiàn)效。所以，一些政府部門(mén)很難選擇它作為工作著力點(diǎn)。他們優(yōu)先選擇的是保這兩年經(jīng)濟(jì)增速不要掉到8%以下，哪怕要上一些“兩高一資”項(xiàng)目也在所不惜，盡可能把矛盾往后推移。調(diào)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，一方面要著力提高自主創(chuàng)新能力，節(jié)能降耗減排，這是一個(gè)硬功夫，沒(méi)有四五年以上努力難有大的成效。另一方面要深化改革，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道。這包括，不再用GDP增速作為考核政府官員政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，理順要素和資源的價(jià)格，提高市場(chǎng)開(kāi)放度，開(kāi)征環(huán)保稅，加快向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型等，這些，有的同短期保增長(zhǎng)會(huì)有一定的矛盾，因而不容易出臺(tái)。這次燃油稅出臺(tái)也說(shuō)明改革之難。如果不是國(guó)際市場(chǎng)油價(jià)下跌2/3多，叫喊了多年的燃油稅是無(wú)法出臺(tái)的�，F(xiàn)在出臺(tái)的燃油稅稅負(fù)似乎也太低，對(duì)節(jié)能的作用不夠大。
三、深化改革，使積極的財(cái)政政策更好地發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用
實(shí)施擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)政策，要同深化改革相結(jié)合。只有這樣，才能使保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)緊密聯(lián)系起來(lái)，才能使積極的財(cái)政政策更好地發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。
我們要認(rèn)真研究1998年那次實(shí)施積極的財(cái)政政策克服通貨緊縮的經(jīng)驗(yàn)，特別是研究那次實(shí)施積極的財(cái)政政策同深化改革緊密結(jié)合的成功經(jīng)驗(yàn)。1998年以后幾項(xiàng)大的改革是很成功的，比如，取消福利分房制度，使此后房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展；國(guó)有大中型企業(yè)三年脫困改革，使大批國(guó)有大中型企業(yè)逐步適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并迅速發(fā)展壯大；剝離國(guó)有大型商業(yè)銀行不良資產(chǎn)(總數(shù)達(dá)14000億元)，充實(shí)資本金，改善治理，為后來(lái)成功上市打下基礎(chǔ)；2001年加入世貿(mào)組織，有力地促進(jìn)了中國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；等等。所以，這次實(shí)施積極的財(cái)政政策，使經(jīng)濟(jì)更好地走出困境，看來(lái)也要考慮在改革方面要有較大的謀劃，盡管上面說(shuō)了有其困難重重的一面，甚至有的改革短期同保增長(zhǎng)不完全一致的方面，但從全局和稍微長(zhǎng)遠(yuǎn)一點(diǎn)看是有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的，還是要下決心推進(jìn)。
首先，我們要抓住國(guó)際市場(chǎng)資源特別是能源產(chǎn)品價(jià)格下跌的機(jī)遇，積極推進(jìn)資源能源產(chǎn)品價(jià)格改革，使它們的價(jià)格能反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。應(yīng)致力于改革價(jià)格形成機(jī)制，放松政府管制，而不是靠政府去理順價(jià)格。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性改革，減少以至消除資源能源價(jià)格的扭曲，對(duì)于資源節(jié)約型社會(huì)建設(shè)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，優(yōu)化資源配置，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反復(fù)證明具有決定性意義。
其次，深化壟斷行業(yè)改革，放寬服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)于加快金融、電信、鐵路、公用事業(yè)、文化教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高第三產(chǎn)業(yè)的比重，增加服務(wù)業(yè)就業(yè)崗位，有重要作用�，F(xiàn)階段保增長(zhǎng)主要是要保就業(yè)，而要增加就業(yè)崗位，主要靠發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。這就必須克服各種體制障礙，打破各種“玻璃門(mén)”，在可以放開(kāi)市場(chǎng)的所有領(lǐng)域放開(kāi)市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
第三，要盡快建立銀行存款保險(xiǎn)制度。這次國(guó)際金融危機(jī)告訴我們，建立和健全銀行存款保險(xiǎn)制度，對(duì)于金融穩(wěn)定至關(guān)重要。與1929年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩不安不同，這次國(guó)際金融危機(jī)沒(méi)有出現(xiàn)各國(guó)老百姓擠兌現(xiàn)象，得益于銀行存款保險(xiǎn)制度的建立和健全。我們要吸取這一行之有效的做法，抓緊建立這一有利于金融穩(wěn)定的制度。
第四，深化財(cái)政體制改革，盡快實(shí)現(xiàn)向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型。要擴(kuò)大消費(fèi)、改善民生，就要使財(cái)政盡快從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。實(shí)施積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大財(cái)政支出，應(yīng)將大部分用于民生工程，增進(jìn)人民群眾特別是低收入人群的福利。這對(duì)合理調(diào)整投資與消費(fèi)結(jié)構(gòu)，也有重要意義。
第五，推進(jìn)政府改革，轉(zhuǎn)變政府職能。政府不應(yīng)以追求GDP增速作為主要目標(biāo)，而應(yīng)以人為本，轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊?wù)型政府，履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。政府介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)深，扮演資源配置主角，就會(huì)刻意追求短期GDP最大化，不但不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，而且必然使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出資源環(huán)境代價(jià)越來(lái)越大，使發(fā)展不可持續(xù)，禍及子孫后代。
第六，推進(jìn)各項(xiàng)有助于提高中低收入者收入水平，有助于擴(kuò)大消費(fèi)的各項(xiàng)改革。包括，較大幅度提高財(cái)政對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的補(bǔ)助金額(第一步先從每人每年100元提高到200元)，提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)(如從2000元提高到3000元甚至再多一點(diǎn))，繼續(xù)推動(dòng)家電和電子產(chǎn)品大規(guī)模、低價(jià)格進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，提高最低生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立廉租房等保障性用房的穩(wěn)定的資金來(lái)源，建立對(duì)農(nóng)民工失業(yè)的援助制度，等等。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段。有一些改革，容易受既得利益群體的阻撓和反對(duì)，改革很難邁步，因此，必須有黨和政府自上而下的有力推動(dòng)，才能使改革深入下去。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較嚴(yán)峻，這也有利于大家努力從改革找出路，使改革獲得較大的動(dòng)力。重要的是抓住這一有利時(shí)機(jī)，適時(shí)推出必要的改革，積極配合擴(kuò)張性的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。
(作者系著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)所原所長(zhǎng)) |