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中國是一個地域遼闊，人口眾多的大國，各地發(fā)展很不平衡，在推進城市化的過程中，肯定存在著快慢程度和水平高低上的梯度差。在少數(shù)發(fā)達地區(qū)率先實現(xiàn)全域城市化，既是遵循客觀規(guī)律的明智選擇，也是落實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)全國城市化新突破的必要舉措。
一、全域城市化的基本含義和條件要求
全域城市化質(zhì)的規(guī)定性可以簡要地表述為：在少數(shù)發(fā)達城市的行政轄區(qū)內(nèi)，經(jīng)過一定時段的社會發(fā)展、市場擴張、自然演進和政府推動過程，逐步實現(xiàn)全地域按照一般通行的城市標準、制度框架、人文理念運行。在地理位置上仍然有中心城區(qū)與偏遠郊區(qū)或偏遠山區(qū)之分，在產(chǎn)業(yè)分布上仍然有中央商務區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)和較為分散的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)之分，在居民社區(qū)規(guī)模大小和疏密程度上不同區(qū)域仍會有很大區(qū)別，但在基本社會制度設計、基本公共服務供給、基礎設施建設、人員和文化交流等方面，不再設置城鄉(xiāng)之間的藩籬，按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化格局調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系和人文理念。其現(xiàn)實參照物可借鑒西方發(fā)達國家高度城市化后所展現(xiàn)的城鄉(xiāng)形態(tài)。
全域城市化既有質(zhì)的規(guī)定性，也有量的規(guī)定性。全域城市化的過程是一個由量變到質(zhì)變的演進過程。在量的規(guī)定性上，有存量和增量之分。存量是指已經(jīng)城市化的部分，比如主城區(qū)、先導區(qū)、下轄市縣及中心鎮(zhèn)政府所在地、新興工業(yè)園區(qū)及居民生活區(qū)。在這些區(qū)域內(nèi)，盡管還存在著城市化程度和水平上的較大差別，但在質(zhì)的規(guī)定性上已經(jīng)實現(xiàn)了城市化。這一點是沒有疑義的。增量是指那些還沒有具備城市資質(zhì)的區(qū)域經(jīng)過一系列的改造、發(fā)展和演進過程，已經(jīng)具備了城市要素的主要構(gòu)件，可以不再把它們看作是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，而應該按照一般城市規(guī)則加以管理運作并納入城市序列。我們現(xiàn)在所設定的全域城市化目標，就是要鞏固存量，累積增量，在全區(qū)域內(nèi)做大和增加城市要素，最終實現(xiàn)全域城市化目標。在具體量化指標的設計上，可以用城市規(guī)模的擴大、小城鎮(zhèn)數(shù)量的增加、二三產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和從業(yè)人員比例的提高、農(nóng)村戶籍人口比例的降低、城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小等指標進行衡量，以判斷這種增量具體累積的情況�，F(xiàn)在國內(nèi)城市化程度主要用非農(nóng)業(yè)人口占戶籍人口比重來衡量。少數(shù)發(fā)達國家直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口只有4%，由于國情不同，我們的城市化率不可能這樣高。我認為只要超過80%，就可以判斷為基本實現(xiàn)了全域城市化。
全域城市化，究竟“化”什么？看上去內(nèi)容很多，但歸納起來，主要包括三個方面：一是人自身素質(zhì)的轉(zhuǎn)化；二是物質(zhì)基礎的轉(zhuǎn)化；三是管理體制的轉(zhuǎn)化。就目前中國條件而言，由于人口眾多，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點突出，區(qū)域差別大，還不可能實行國家意義上的全域城市化方針。但這并不排除在少數(shù)局部發(fā)達地區(qū)率先實施全域城市化戰(zhàn)略。比如，在深圳、上海、廣州、廈門、青島、寧波、大連等一線城市，就具備了實施全域城市化的基本條件。它們的共同特點是，中心城市的聚集和輻射功能強，對周邊地區(qū)帶動作用大；二三產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)不斷做強做大，第一產(chǎn)業(yè)的比重已經(jīng)較�。粋鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變已經(jīng)邁出了很大步子，初步形成了特色化、精品化、工廠化生產(chǎn)和銷售體系；非農(nóng)業(yè)人口占戶籍人口比重達到60%或更高一些；經(jīng)濟總量和財政實力都已達到較高水準，有充足條件實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的方針；城鄉(xiāng)雖有差距，但鄉(xiāng)村貧窮落后局面正在加速改變；資源配置已經(jīng)打破城鄉(xiāng)壁壘，城鄉(xiāng)一體化格局的雛形已見端倪。因此，在這些地區(qū)不失時機地實施全域城市化戰(zhàn)略，不僅是可能的，也是切實可行的。我國有少數(shù)城市幾年前就著手謀劃全域城市化問題，是富有遠見的一項戰(zhàn)略性舉措。在這件事情上，預則立，不預則廢，看清了事物發(fā)展的必然趨勢，及時做出超前性部署，采取實際行動分步實施，在競爭中才能搶占先機，為后續(xù)發(fā)展開拓更大空間。
二、全域城市化的根本目標和主要任務
1、根本目標是實現(xiàn)三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
全域城市化的重點和難點不在城市，而在農(nóng)村，不在已經(jīng)城市化的部分，而在還沒有實現(xiàn)城市化的部分，其根本目標是實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的三大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型：
一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。全域城市化，并不是不要農(nóng)業(yè)，不搞農(nóng)業(yè)，而是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，即由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容包括：技術(shù)基礎轉(zhuǎn)型，用現(xiàn)代科學技術(shù)改造武裝農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，大大增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，面對著需求層次的提升和需求多樣化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的供給結(jié)構(gòu)必須進行戰(zhàn)略性調(diào)整，重點發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和都市型農(nóng)業(yè)，以適應高端市場需求；產(chǎn)業(yè)組織轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、加工、儲運、銷售、服務等環(huán)節(jié)，應通過專業(yè)性產(chǎn)業(yè)組織分工協(xié)作去完成，發(fā)揮分工優(yōu)勢，以提高產(chǎn)業(yè)的組織化程度和市場競爭能力，形成規(guī)模效益。這樣的農(nóng)業(yè)，已經(jīng)不是純農(nóng)村的農(nóng)業(yè)，而是城市體系中不可缺少的有機組成部分。
二是農(nóng)村社會的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。由于特殊的歷史原因，農(nóng)村與城市形成了互相分割的二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)村的社會意識、社會結(jié)構(gòu)、社會運轉(zhuǎn)方式與城市相比有很大的不同。城市已經(jīng)不同程度地進入了現(xiàn)代社會行列，而農(nóng)村大都還停留在落后的傳統(tǒng)社會階段。解決這一問題的根本路徑是通過經(jīng)濟、政治、文化、社會建設以及教育、科技、人員交流、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、各種媒體的紐帶和中介作用，把現(xiàn)代文明輸入農(nóng)村，逐步改造農(nóng)村的社會意識和社會結(jié)構(gòu)，把農(nóng)村演變到現(xiàn)代社會和城市體系中來。
三是農(nóng)民身份的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。農(nóng)民的身份問題不是一個簡單的戶口問題，其包含了太多的經(jīng)濟、社會、政治內(nèi)容。全域城市化必須解決農(nóng)民的“國民待遇”問題，還農(nóng)民一個平等的有實質(zhì)內(nèi)容的公民身份。
2、城市化進程要以吸納農(nóng)民為主要任務
城市化是一個不斷把鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘�，把農(nóng)民變?yōu)槭忻竦倪^程。城鎮(zhèn)是實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變的物質(zhì)載體。在實施全域城市化戰(zhàn)略中，應采取多種方式，通過城市向郊區(qū)輻射，將郊區(qū)農(nóng)村變?yōu)槌擎?zhèn)；通過建立和培育市場帶動一個地方的經(jīng)濟發(fā)展，逐步形成城鎮(zhèn)；通過利用區(qū)位和資源優(yōu)勢開發(fā)港口、資源、旅游區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)形成城鎮(zhèn)；通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化、興辦工商業(yè)項目吸納農(nóng)村勞動力逐步形成城鎮(zhèn)，最終將大片農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城市或郊區(qū)城鎮(zhèn)，使縣區(qū)經(jīng)濟實力和城鎮(zhèn)化水平不斷提升。
城市化的實質(zhì)是“化”農(nóng)民，而不只是建高樓大廈和廣場綠地。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程，不可能一步到位，要經(jīng)歷一些中間環(huán)節(jié)和過渡階段。他們首先作為外來人口流動于鄉(xiāng)村和城市之間，再進而以邊緣群體的形式較穩(wěn)定地聚居在城市非主要區(qū)域，直到最后完全融入城市主流社會。這一演進過程是實施非農(nóng)化和城市化戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。不能因為邊緣人口增加城市壓力、破壞環(huán)境、犯罪率上升、形成貧民窟等負面影響的存在而人為地阻止這一進程。只能采取積極措施，興利除弊，盡量減輕這種國內(nèi)移民所帶來的陣痛，幫助邊緣人群盡快融入主流社會。
3、推行以農(nóng)民參與為主旨的工業(yè)化路線
迄今為止，即使在我國少數(shù)發(fā)達城市，工業(yè)化任務尚未完成，仍需繼續(xù)推進，但必須改變策略，把以城市利益為導向的工業(yè)化路線改為城鄉(xiāng)聯(lián)動、有大量農(nóng)民參與的工業(yè)化路線。在法律和國家產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)制下，鼓勵有條件的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)辦廠，既可以在鄉(xiāng)村辦，也可以到城市辦，取消各種歧視性的準入限制。在用工政策上，鼓勵農(nóng)民到工商業(yè)部門就業(yè)，既可以離土不離鄉(xiāng)，也可以離土又離鄉(xiāng)，最終改變農(nóng)民的職業(yè)身份。
在我國，勞動密集型的傳統(tǒng)工業(yè)仍有很大發(fā)展空間，仍有很多比較優(yōu)勢。用資本密集型的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)無節(jié)制擠壓和替代勞動密集型的傳統(tǒng)工業(yè)是不明智的。這樣做的結(jié)果，不僅給城市就業(yè)造成困難，也堵死了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向工業(yè)部門的通道。在工業(yè)化技術(shù)檔次的選擇上，應當有一個合理的梯次結(jié)構(gòu)。
4、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化
立足于全市城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果，緊緊圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障制度，加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等最薄弱、最迫切領(lǐng)域的投入力度，加快城鄉(xiāng)制度接軌步伐，使廣大農(nóng)民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。
促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。大力發(fā)展農(nóng)村教育，促進教育公平，提高農(nóng)民科學文化素質(zhì)，培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。大力加強基礎教育普及工作，逐步實現(xiàn)九年義務教育向?qū)W前和高中教育延伸。大力改善農(nóng)村辦學條件，因地制宜地開展農(nóng)村地區(qū)教育資源整合，整體提升城市全域范圍內(nèi)中小學教育質(zhì)量和辦學水平。
推進城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。深化城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務和保障制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化的公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療和藥品供應服務保障體系。進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，提高籌資補助水平，實現(xiàn)“人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務”，縮小城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障差距。
加快社會保障體系的城鄉(xiāng)銜接。加快整合城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項社會保險制度，建立城鄉(xiāng)全部覆蓋、有效銜接、機制靈活的一體化社會保障體系。逐步縮小城鄉(xiāng)間保障水平的差距，將已穩(wěn)定非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村勞動力納入城鎮(zhèn)職工社會保險體系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)，加快建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，完善農(nóng)村就業(yè)服務網(wǎng)絡，加強農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓，統(tǒng)一城鄉(xiāng)就業(yè)促進政策，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。
繁榮發(fā)展農(nóng)村文化。發(fā)揮主城區(qū)文化中心優(yōu)勢，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的文化事業(yè)發(fā)展體制，使城市豐富的文化資源、要素和服務加快向農(nóng)村地區(qū)延伸，滿足農(nóng)民日益增長的精神文化需求。建立起穩(wěn)定的農(nóng)村文化投入保障機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的公共文化設施運行管護機制。
完善社會管理。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和農(nóng)村社區(qū)建設。根據(jù)城鄉(xiāng)接合部、遠郊區(qū)鎮(zhèn)村等不同地區(qū)人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模，建立起適合和諧社區(qū)、和諧村鎮(zhèn)建設要求的新型社會管理體系。鼓勵有條件的地區(qū)加快農(nóng)轉(zhuǎn)非步伐，積極探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。
三、全域城市化實施中需要注意的幾個問題
1、全域城市化是一個動態(tài)的社會發(fā)展和改造過程，既要積極推進，又不能操之過急，要按照社會發(fā)展的客觀規(guī)律辦事。有些事情是當下就可以辦的，有些事情需要創(chuàng)造必要條件后才能辦。比如社會保障制度，在全域范圍內(nèi)實行統(tǒng)一標準目前是不可能的，只能分步擴大保障范圍和提高保障標準。如果在不具備必要條件的情況下，強行去做某些力不從心的事情，只能欲速則不達。
2、擴大城市空間和規(guī)模，擴大建設用地范圍，要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要和一定時期之內(nèi)的潛在需要為根據(jù)。當產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、項目的擺放，在現(xiàn)有城區(qū)已經(jīng)無法安排，需要擴大城區(qū)規(guī)模時，當有些好的投資意向由于土地的局限而不能變成現(xiàn)實時，適當?shù)財U大城區(qū)規(guī)劃面積，為這些產(chǎn)業(yè)提供必要的發(fā)展空間，則是完全正確的。如果不是這樣，沒有足夠的產(chǎn)業(yè)支持，或者僅憑虛幻的投資預測，在那里一廂情愿地搞“筑巢引鳳”，其結(jié)果只能是浪費寶貴的土地資源和基建投資，重犯“圈地”運動的歷史錯誤。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)變街道，農(nóng)民變市民，不可在短時間內(nèi)大包大攬，超能力地擴大范圍和增加數(shù)量。變名稱易，變實質(zhì)內(nèi)容難。如果就業(yè)、社會保障、城市基礎設施跟不上，這樣做的結(jié)果，不但不能給農(nóng)轉(zhuǎn)非的新市民帶來好處，還會造成新的失業(yè)和其他社會問題。
4、村屯合并與調(diào)整要充分尊重農(nóng)民意愿，不可憑長官意志隨便決定這類事情�，F(xiàn)在的村屯格局，是多年自然演化和選擇的結(jié)果，有眾多的經(jīng)濟、地理、氣候、人口、文化等要素凝固其中。對這些復雜的因素如果缺乏深刻的理解，以一個局外人的身份站在地圖前，像擺積木一樣去合并村屯，其造成的不良后果是可想而知的。
5、城市政府或當局對外來人口或邊緣群體應當采取更加開放和包容的政策。能夠以民主、法制、人權(quán)的原則維護主流社會與邊緣群體之間的平等，至少應保證最低限度的即公民權(quán)利意義上的平等；在市場準入，起碼是勞務市場準入方面提供更為平等的機會；要建立和形成邊緣群體與主流社會之間的矛盾緩沖和化解機制。(作者為中共大連市委黨校教授) |