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在全球發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)來控制氣候變暖的大環(huán)境下，我國(guó)傳統(tǒng)的工業(yè)化發(fā)展模式正面臨著空前壓力。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出發(fā)展城鎮(zhèn)化，是對(duì)既有工業(yè)化、特別是重工業(yè)化發(fā)展取向的揚(yáng)棄，符合當(dāng)前以消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策指向。把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，極有可能意味著，城鎮(zhèn)化將接替工業(yè)化成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源(600405,股吧)泉和核心戰(zhàn)略。筆者認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)這一體制轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)，城鎮(zhèn)化的構(gòu)想要從紙面走向現(xiàn)實(shí)，尚需全面優(yōu)化財(cái)政體制的運(yùn)行模式。而目前的核心問題在于，先得緩解地方財(cái)政資金困境，進(jìn)而使之成為助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式優(yōu)化的主角。
我國(guó)以重工業(yè)為主的工業(yè)化模式，在過去數(shù)十年里發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種能源利用率低、生態(tài)污染嚴(yán)重為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，代價(jià)是高昂的，并不利于我國(guó)實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)。哥本哈根氣候峰會(huì)，讓全球的目光聚焦于氣候、環(huán)境問題，我國(guó)政府也以大國(guó)的姿態(tài)主動(dòng)提出“將在2020年前碳減排40%至45%”。傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展模式因此必然要逐步淡出歷史舞臺(tái)。而工業(yè)化急需被取代的另一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因則是，大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)在為社會(huì)提供豐富物質(zhì)供給的同時(shí)，卻面臨著消費(fèi)無力承接的尷尬。經(jīng)歷了金融危機(jī)的洗禮，美國(guó)國(guó)內(nèi)的儲(chǔ)蓄率由-2%一躍達(dá)到7%，信用消費(fèi)需求大減。原有“中國(guó)生產(chǎn)、美國(guó)消費(fèi)”的國(guó)際分工模式已難以為繼。另一方面，消費(fèi)滯后一直是困擾經(jīng)濟(jì)有效增長(zhǎng)的短板。一個(gè)普遍的現(xiàn)象是，進(jìn)城打工的農(nóng)民將大筆勞動(dòng)收入源源不斷地匯到農(nóng)村老家，而并不在當(dāng)?shù)叵M(fèi)，工業(yè)化創(chuàng)造的供給難以在國(guó)內(nèi)得到消化。
中央此次強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展，將有望適時(shí)解決目前產(chǎn)能過剩的問題。在國(guó)內(nèi)，城鎮(zhèn)戶口并不只是身份標(biāo)簽，更重要的是其背后教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列福利的享有權(quán)。一旦放開中小城鎮(zhèn)戶籍，大量進(jìn)城打工農(nóng)民的家庭將可以全面融入城市生活，當(dāng)?shù)亟逃⑨t(yī)療、商貿(mào)、餐飲、金融等方面的需求隨之激增，進(jìn)而有效地消化前期工業(yè)化模式下的供給沉淀。屆時(shí)，消費(fèi)將會(huì)接過投資的“接力棒”，成為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力(310328,基金吧)。
很顯然，中小城鎮(zhèn)財(cái)政資金的大規(guī)模增量投入，是這一目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的先決條件。遺憾的是，目前多數(shù)地方基層政府財(cái)政吃緊。這在中央政府為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)而實(shí)施的4萬億投資計(jì)劃過程中已暴露得非常明顯：許多投資項(xiàng)目卻因地方政府財(cái)力所限無法正常開工。由此，面對(duì)城鎮(zhèn)化過程中激增的公共服務(wù)需求，許多中小城鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)力都將顯得力不從心。一個(gè)典型的案例是，河南鄭州曾在2003年全面放開戶籍制度，不僅投資置業(yè)、買房、直系親屬投靠等條件可以入戶，就連投親靠友都可以入戶，當(dāng)?shù)刎?cái)政的壓力驟然提高，而尤以在教育投入上的矛盾最為突出。2001年11月至2005年４月，在鄭州市轉(zhuǎn)戶的38萬多人中，18歲以下的青少年及學(xué)齡前兒童就達(dá)10萬多人。一時(shí)間，當(dāng)?shù)刂行W(xué)班級(jí)爆滿，部分學(xué)校操場(chǎng)甚至站不下全體學(xué)生。而入城農(nóng)民也發(fā)覺，中小城鎮(zhèn)不僅缺乏穩(wěn)定的就業(yè)和發(fā)展機(jī)會(huì)，而且能夠?yàn)榫用裉峁┑墓卜⻊?wù)也非常有限，城鎮(zhèn)戶口的吸引力大打折扣。最終，該地敞開的戶籍大門悄然關(guān)閉。
導(dǎo)致地方財(cái)政捉襟見肘的一個(gè)重要原因，是當(dāng)下財(cái)稅分權(quán)體制存在結(jié)構(gòu)上的問題。從全國(guó)總體來看，地方政府享有財(cái)權(quán)30%，而其承擔(dān)的各項(xiàng)事務(wù)則占70%。“錢少事多”的困境倒逼地方政府高度依賴預(yù)算外收入，“賣地生財(cái)”也因此而來。所以，在城鎮(zhèn)化發(fā)展思路大規(guī)模付諸實(shí)施之前，當(dāng)先行夯實(shí)地方政府財(cái)政資金實(shí)力。以筆者之見，可以從兩方面著手：其一是改革稅收分配結(jié)構(gòu)，財(cái)政分配體制要設(shè)法平衡中央財(cái)政與地方財(cái)政；其二則是完善地方政府的財(cái)力來源，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)等。前者在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)體制性變革的概率不大，但是筆者認(rèn)為，為切實(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐，擴(kuò)大中央財(cái)政到基層財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，似乎應(yīng)提上議事日程。此外，伴隨著前期地方政府債融資模式的開閘，讓人們看到了財(cái)政融資體制改革推進(jìn)的曙光，這也有可能促使基層地方財(cái)政為推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供金融市場(chǎng)支持。只是，地方債市場(chǎng)普遍遭冷遇，說明此類金融產(chǎn)品制度設(shè)計(jì)仍有待結(jié)合實(shí)際繼續(xù)深入推進(jìn)。 |