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雖然審計(jì)署面臨著巨大的壓力，雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)飽受質(zhì)疑，但我們還是要為越來(lái)越公開(kāi)的審計(jì)結(jié)果鼓掌。畢竟，公開(kāi)離準(zhǔn)確更進(jìn)了一步，離人大監(jiān)管更進(jìn)了一步。
審計(jì)署公開(kāi)地方政府負(fù)債，顯現(xiàn)地方債務(wù)兩大隱患。
首先，地方負(fù)債率過(guò)高，且新增負(fù)債有增無(wú)減。通過(guò)審計(jì)調(diào)查18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)，截至2009年底這些地方的政府性債務(wù)余額高達(dá)2.79萬(wàn)億元；2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬(wàn)億元，當(dāng)年新增1.04萬(wàn)億元；有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級(jí)超過(guò)100%，最高的達(dá)364.77%。
其次，財(cái)政使用效率低，無(wú)法償還債務(wù)本息。在新增債務(wù)中，僅有8.92%用于中央擴(kuò)大內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金，還有相當(dāng)部分用于建設(shè)2008年前已開(kāi)工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。也就是說(shuō)，借債主要用于基建項(xiàng)目投資，而這部分的投資無(wú)法產(chǎn)生收益。這從借新債還舊債的鏈條可見(jiàn)一斑：從償債資金來(lái)源看，2009年這些地區(qū)通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力不足。長(zhǎng)期以往，地方政府是無(wú)法償還銀行本息，一輪地方債務(wù)形成的銀行壞賬潮可能到來(lái)。
通常來(lái)說(shuō)，化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的辦法或者是繼續(xù)借債，或者是提高債務(wù)投資收益。2009年我國(guó)首次在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行地方債券2000億元，利率通過(guò)市場(chǎng)化招標(biāo)確定，由于由中央財(cái)政間接提供信用，因此信用與利率接近于國(guó)債。而今年地方政府債券第一期286億元、第二期152億元，于6月21日發(fā)行計(jì)息。
繼續(xù)發(fā)行地方債，擴(kuò)大債券發(fā)放規(guī)模恐怕是大勢(shì)所趨。必須引起注意的是，我國(guó)發(fā)放地方債存在制度陷阱，地方債發(fā)放規(guī)模不大，對(duì)于地方財(cái)政龐大的債務(wù)黑洞屬于杯水車薪。更重要的是，地方債沒(méi)有受到有力監(jiān)管，發(fā)債規(guī)模越大，將來(lái)產(chǎn)生的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)甚至爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能性也就越大。
從制度上說(shuō)，我國(guó)不允許地方“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”，只能由財(cái)政部代理發(fā)行，這相當(dāng)于用中央財(cái)政的信用給地方債務(wù)背書，地方債務(wù)以市場(chǎng)的垃圾級(jí)別而能享受低息。
地方債的使用更成問(wèn)題。財(cái)政部明確規(guī)定，投資項(xiàng)目資金使用范圍主要包括：保障性安居工程，農(nóng)村民生工程，社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，地震災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目等，所有可以通過(guò)市場(chǎng)化行為籌資的投資項(xiàng)目，以及經(jīng)常性支出與樓堂館所項(xiàng)目。規(guī)定是規(guī)定，能否執(zhí)行另說(shuō)。審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果證明了這一點(diǎn)，大部分資金流入了舊有的基建項(xiàng)目。我們要追問(wèn)的是，如果沒(méi)有2009年信貸、貨幣的大規(guī)模擴(kuò)張，是否大部分立項(xiàng)開(kāi)工的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都會(huì)成為半吊子工程？
中國(guó)的地方債與美國(guó)“兩房”債券非常像，表面上有市場(chǎng)化運(yùn)作的痕跡，而發(fā)行者暗示有中央財(cái)政擔(dān)保，投資者就是沖著隱性擔(dān)保甘愿付出較低的收益率。一旦“兩房”出現(xiàn)危機(jī)，顯現(xiàn)出殘酷的現(xiàn)實(shí)：“兩房”退市，債券評(píng)級(jí)下降，投資者手中債券價(jià)值縮水，有苦無(wú)處訴。處于市場(chǎng)與行政之間的蝙蝠債券注定會(huì)發(fā)生巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，“兩房”殷鑒不遠(yuǎn)。中國(guó)的地方債理應(yīng)跳出“兩房”泥淖，按照市場(chǎng)規(guī)律行事，修改法律允許地方發(fā)債，通過(guò)市場(chǎng)評(píng)級(jí)，由投資者自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府暗渡陳倉(cāng)的融資渠道不少，除了地方債之外，還有城投債。城投債作為一種“準(zhǔn)市政債”，募集資金主要用于城市路網(wǎng)項(xiàng)目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè)，償債資金多來(lái)自于財(cái)政補(bǔ)貼。但國(guó)內(nèi)城投債發(fā)債主體與擔(dān)保關(guān)系混亂，甚至以“錢不夠、評(píng)級(jí)湊”，無(wú)端高估無(wú)形資產(chǎn)，從市場(chǎng)圈錢。
另一個(gè)融資主渠道是各地融資平臺(tái)公司，政府性債務(wù)平均占本級(jí)債務(wù)余額的一半以上。審計(jì)署所審計(jì)的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣共有各級(jí)融資平臺(tái)公司307家，其政府性債務(wù)余額共計(jì)1.45萬(wàn)億元，分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。
無(wú)論是地方債、城投債還是地方投融資平臺(tái)，均打著市場(chǎng)化的招牌，行非市場(chǎng)化之事，投資項(xiàng)目缺乏監(jiān)管，心安理得享受資產(chǎn)高估與評(píng)級(jí)高估的優(yōu)惠，以財(cái)政補(bǔ)貼與銀行新貸款償還本息，投資者以國(guó)債對(duì)待地方債務(wù)，而地方債務(wù)最后以市場(chǎng)化為名逃脫債務(wù)圍城。
地方債務(wù)系統(tǒng)信用不彰，激勵(lì)機(jī)制無(wú)法區(qū)分誠(chéng)實(shí)與失信的負(fù)債主體，把債務(wù)與融資資格當(dāng)作給地方政府的貧困補(bǔ)貼，最終既無(wú)法提高社會(huì)保障水平，也無(wú)法發(fā)展出健康的債券市場(chǎng)。中國(guó)地方債務(wù)與美國(guó)“兩房”債，屬于同胞兄弟。 |