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| 2010-06-25 作者:劉曉忠 來(lái)源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 |
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日前國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了2009年審計(jì)報(bào)告。是次審計(jì)中反映出的問(wèn)題包括部分政府部門擠占財(cái)政資金發(fā)放巨額津貼、利用虛假發(fā)票套現(xiàn)財(cái)政資金以及瞞報(bào)收入等，此外還首次披露了業(yè)界備受關(guān)注的地方政府負(fù)債狀況。
當(dāng)前的審計(jì)數(shù)據(jù)凸顯出地方政府債務(wù)存在債務(wù)增速過(guò)快、部分地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重和償債風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，以及債務(wù)投資過(guò)度集中等問(wèn)題。一方面，僅通過(guò)審計(jì)調(diào)查的地方政府性負(fù)債余額就達(dá)2.79萬(wàn)億元，其中2009年新增負(fù)債1.04萬(wàn)億元。以2009年33.53萬(wàn)億的GDP簡(jiǎn)單換算，負(fù)債超過(guò)了全國(guó)GDP的3%。另一方面，過(guò)高的負(fù)債已使部分地方政府入不敷出。部分地方政府超過(guò)100%甚至高達(dá)365%的債務(wù)償付比，已不得不通過(guò)舉新還舊的手段償還債務(wù)。數(shù)據(jù)顯示，2009年通過(guò)舉新還舊手段償還負(fù)債的規(guī)模達(dá)到2745億元，占全部還本付息額的48%。
同時(shí)，地方政府負(fù)債96%投向交運(yùn)、市政等公益項(xiàng)目，既凸顯出債務(wù)投資過(guò)度集中風(fēng)險(xiǎn)，也揭示了較大了償債風(fēng)險(xiǎn)。畢竟交運(yùn)、市政等公益項(xiàng)目普遍存在投資規(guī)模大、投資收益率較低等問(wèn)題，這些項(xiàng)目能否最終還本付息將是一大考驗(yàn)。而地方政府對(duì)現(xiàn)有負(fù)債幾乎都負(fù)有直接償付、擔(dān)保償付和債務(wù)兜底等義務(wù)，則無(wú)疑增加了其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
日益突出的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很容易導(dǎo)致地方政府無(wú)力進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，導(dǎo)致政府公共服務(wù)缺位問(wèn)題。當(dāng)然，由于當(dāng)前中央地方政府的上下級(jí)政體關(guān)系，《預(yù)算法》規(guī)定不能舉債的地方政府債務(wù)實(shí)際上將是中央政府負(fù)債，而目前中央政府負(fù)債相對(duì)較低，因此中國(guó)政府整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。直觀之，當(dāng)前巨額的地方債務(wù)不至于觸發(fā)類似歐債危機(jī)的地方政府債務(wù)危機(jī)。
然而，中國(guó)政府整體負(fù)債的可控背后，卻潛伏著日益突出的風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府負(fù)債的不透明，導(dǎo)致了很難準(zhǔn)確判研地方政府的負(fù)債規(guī)模。目前不論是審計(jì)署的數(shù)據(jù)，還是之前銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的地方政府7.38萬(wàn)億元負(fù)債，都無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)量地方政府的可信負(fù)債。如審計(jì)署的數(shù)字來(lái)自于所審計(jì)地區(qū)的307家地方融資平臺(tái)公司，而銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)來(lái)自于銀行系統(tǒng)的地方政府負(fù)債。而且，由于目前中國(guó)尚未構(gòu)建有效的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)審計(jì)更多地基于具體預(yù)算項(xiàng)目，難以基于整體的地方政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)加以審計(jì)。
其次，由于缺乏足夠的信息透明和強(qiáng)力的信息披露機(jī)制，導(dǎo)致很難判斷地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)的規(guī)模，其風(fēng)險(xiǎn)敞口和風(fēng)險(xiǎn)烈度等。當(dāng)前，地方政府由于《預(yù)算法》不允許負(fù)債，而并不公布其資產(chǎn)負(fù)債狀況。而且，《政府信息公開條例》等相關(guān)法律也沒(méi)有要求地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債信息的規(guī)定。市場(chǎng)既無(wú)法獲悉地方政府資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，又無(wú)法甄別地方政府歷史負(fù)債和穩(wěn)定可信的償還債務(wù)的渠道。要改變這種局面，就需要加大地方政府負(fù)債信息的透明度。
要清理地方政府負(fù)債，首當(dāng)其沖的是制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，促使地方政府不僅公布財(cái)政預(yù)算收支狀況，更引導(dǎo)其公布資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)分布狀況。這是構(gòu)建政府資產(chǎn)負(fù)債信息披露的硬約束機(jī)制，分離地方政府與中央政府信用混用，以及修改《預(yù)算法》，允許有條件的地方發(fā)行市政債的必要前提；同時(shí)，也是斧正當(dāng)前地方政府債務(wù)亂象、多頭舉債和隱形擔(dān)保等問(wèn)題的基本保障。
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