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今年年底，我國將啟動加入政府采購協(xié)議的談判工作。就此不少政府官員和研究機(jī)構(gòu)紛紛就談判前我國政府采購制度的發(fā)展和其他準(zhǔn)備工作進(jìn)行了研討，在日前舉行的中歐政府采購論壇上，中央財經(jīng)大學(xué)教授曹富國首次公布了《中歐政府采購研究報告》。該報告除介紹歐盟政府采購的經(jīng)驗外，重點對我國政府采購制度進(jìn)行了深刻的剖析，并對未來的走向做了一些初步的預(yù)測。
兩大部委制度競爭
報告指出，我國政府采購存在財政部與原國家計委之間的制度競爭。
招標(biāo)投標(biāo)法是由原國家計委主導(dǎo)的一部立法，而政府采購法是財政部主導(dǎo)的一部立法。這種制度競爭的結(jié)果是，部門間圍繞“招標(biāo)投標(biāo)”和“政府采購”術(shù)語建立起來的制度不一致，每一個術(shù)語所帶來的監(jiān)管權(quán)分屬于不同法律主導(dǎo)部門的專有職權(quán)范圍。
由于存在制度競爭，“政府采購”在招標(biāo)投標(biāo)法中被放棄。招標(biāo)投標(biāo)法第二條規(guī)定，“招標(biāo)投標(biāo)法適用于在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動”。該條的意圖是，招標(biāo)投標(biāo)法適用于所有實體適用招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制進(jìn)行的采購，無論私人或公共實體，這對私人部門采購人增加了不必要的負(fù)擔(dān)。盡管招標(biāo)投標(biāo)法試圖擴(kuò)大其適用范圍，但是其適用范圍限定于工程采購。而政府采購法規(guī)定，政府采購指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，適用財政性資金采購貨物、工程和服務(wù)的行為。
雖然招標(biāo)投標(biāo)法更多地吸納了現(xiàn)代政府采購法的概念，但政府采購法卻未能走到這一步。政府采購法的立法目的主要著眼于預(yù)算體制改革和公共支出管理。雖然可以認(rèn)為特許工程合同受到招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)制，而政府采購法卻忽略了這一領(lǐng)域。
兩部法律在適用范圍上另一個差異在于，對國有企業(yè)的不同規(guī)定。由于我國公共工程通常都是由所設(shè)立的獨立機(jī)構(gòu)或者委托項目實體完成，而這些實體通常是以國有企業(yè)的形式存在。因此，招標(biāo)投標(biāo)法的適用實體絕大多數(shù)都是國有企業(yè)。然而，政府采購法并沒有將國有企業(yè)納入其適用范圍，無論國有企業(yè)是使用財政性資金或是自由資金進(jìn)行采購，也無論這些國有企業(yè)處于競爭性行業(yè)或者壟斷性行業(yè)，或者這些國有企業(yè)是否是公用事業(yè)企業(yè)。
國有企業(yè)的地位問題是我國政府采購法上一個爭議問題，并且隨著中國今年啟動加入《政府采購協(xié)議》的談判，這一問題會重新出現(xiàn)。中國政府采購政策決策者需要對是否以及如何將國有企業(yè)納入政府采購法的適用范圍進(jìn)行審慎決策。
工程采購遇挑戰(zhàn)
《中歐政府采購研究報告》指出，近幾年，工程領(lǐng)域出現(xiàn)了兩個新采購制度即項目法人制、項目代建制。
項目法人制建立的目的是為增加項目建設(shè)的問責(zé)性。項目法人可以是一個商業(yè)實體，或者一個非營利實體，并且通常是采購實體顧問及建設(shè)項目的管理人。
而代建制是指采購實體選擇一個代建單位來完成一個工程項目，然后在工程建設(shè)完成之后將該項目交給投資人。代建單位可以是一個專門從事政府建設(shè)工程的政府局，或者一個商業(yè)顧問。其職能是作為一個主建設(shè)承包商或者是項目業(yè)主的管理顧問。目前，中央和地方政府都有鼓勵采用代建制的政策，并且這一制度正在演變之中。
此外，工程采購領(lǐng)域的另一個新發(fā)展是公用事業(yè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的特許經(jīng)營。近年來，中央一系列促進(jìn)私人部門發(fā)展政策的出臺，極大地促進(jìn)了私人部門發(fā)展。隨著私人部門參與公共服務(wù)的發(fā)展，中國將開始出現(xiàn)第三輪采購改革——一個管理私人融資基礎(chǔ)設(shè)施采購規(guī)制框架的出現(xiàn)。
這些新發(fā)展表明，我國工程領(lǐng)域的采購機(jī)制正在變得復(fù)雜，對現(xiàn)有政策、法律和制度框架將產(chǎn)生影響。
首先，工程建設(shè)正出現(xiàn)一個以依賴外部專長或融資，而非傳統(tǒng)上自給自足模型的趨勢。
第二，有些政府選擇設(shè)立專門政府機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行政府工程采購，并且一個集中的政府工程采購職能開始出現(xiàn)。在工程采購由一個專門政府局賴進(jìn)行工程采購的情況下，采購職能與用戶職能的分離，有助于政府建立核心采購專長，并因此提供更高質(zhì)量的工程項目。
第三，雖然一些發(fā)展實質(zhì)上符合政府采購概念，但是工程采購被有效地排除在“政府采購”的范圍之外。
地方政府采購問題重重
報告稱，目前地方政府采購中出現(xiàn)了一系列問題。
“國貨”概念缺乏統(tǒng)一的界定。許多采購人指出，在實施采購國貨政策方面遇見不少困難，因為它與地方政策相沖突(如鼓勵外商投資的政策)。
由于集中采購機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的采購范圍相對較小，通過集中采購實施社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策不現(xiàn)實。
政府需求很難標(biāo)準(zhǔn)化，不同政府部門對辦公家具的需求是不統(tǒng)一的，因此很難在采購中獲得規(guī)模效益。
地方政府對實施政府采購的重要性存有不同的認(rèn)識。最主要的現(xiàn)象是，專職于政府采購職能的公務(wù)員數(shù)量在不同政府間有很大差別。一些省份沒有獨立的政府采購管理部門，只有2個人員從事這項工作。其他較大的城市有強(qiáng)大的政府采購中心。在一個市級政府，政府采購中心主任同時任政府辦公廳的副主任，能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和采購。
省級政府負(fù)責(zé)制訂地方集中采購目錄，有時納入地方政府集中采購目錄的范圍要大于中央政府集中采購目錄。就工程采購而言，地方政府與中央的情況類似，具有雙軌的行政管理體制——一個是“政府采購”，另一個是“招標(biāo)投標(biāo)”。政府采購由財政部管理，而工程招標(biāo)則由建設(shè)局管轄，并且工程項目也未納入集中采購目錄。
招標(biāo)投標(biāo)是政府采購的優(yōu)先采用法，可許多地方政府不將招標(biāo)投標(biāo)法適用于貨物或者服務(wù)采購。一些地方政府集中采購機(jī)構(gòu)允許，采用其他采購方法。這些采購方法之后報財政部門審批，然后由集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購。但是，卻沒有財政部門審查和批準(zhǔn)采用其他采購方法的具體指南。
一些地方政府廣泛采用電子采購的地方，頒布了電子采購的法律。然而，地方政府的許多部門都在分別投資于電子采購或者招標(biāo)網(wǎng)絡(luò)，如果得到有效協(xié)調(diào)，可以節(jié)約大量資金。
采管分離并未得到很好的貫徹。在政府采購法生效之前，大多數(shù)由財政部門直接控制�？烧少彿ǔ雠_之后，需要進(jìn)行機(jī)制重建。然而，不同的地方政府對如何設(shè)立集中采購中心具有不同的理解。一些城市的政府集中采購中心仍然與財政部門具有密切的關(guān)系。一些集中采購中心隸屬于政府的辦公室。一些集中采購機(jī)構(gòu)接受財政預(yù)算，而一些是預(yù)算自收自支單位。 |