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近日，備受期待與關(guān)注的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，經(jīng)十屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過，將自明年1月1日起施行，現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止。這部法律的最大亮點(diǎn)之一，就是城鄉(xiāng)規(guī)劃納入一體化管理。
“規(guī)劃是龍頭”，一句經(jīng)典的概括表達(dá)出社會(huì)各界對(duì)規(guī)劃的期望，但也有人說規(guī)劃只是水龍頭，放大一些或關(guān)小一些都由地方政府領(lǐng)導(dǎo)說了算。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，無疑將成為另一種破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的“堅(jiān)冰”之舉。
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| 安徽徽州區(qū)潛口鎮(zhèn)群眾正在建設(shè)新房。新華社記者 馬平
攝 | 農(nóng)民成為城市擴(kuò)張的“驅(qū)趕”對(duì)象
城市越擴(kuò)越大，農(nóng)房越建越偏，農(nóng)民越遷越遠(yuǎn)。
隨著城市化進(jìn)程加快，在不少地方，農(nóng)村與農(nóng)民成了一個(gè)被大城市擴(kuò)張所“驅(qū)趕”的對(duì)象。在南方某省，有關(guān)部門要規(guī)劃建設(shè)一條東西向高速公路，從一個(gè)村子橫穿而過，農(nóng)民不得不往北搬遷；不久，又有一條南北向高速公路從此東西向穿越，農(nóng)民不得不又根據(jù)公路建設(shè)規(guī)劃需要，再次搬遷。
浙江省一位研究人員說，由于以前沒有對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在快速城市化過程中，一旦一些重大建設(shè)項(xiàng)目突破規(guī)劃建設(shè)用地范圍，就會(huì)變得無規(guī)劃依據(jù)可循，變成想建到哪里就建到哪里，造成城市功能布局結(jié)構(gòu)失調(diào)；另一方面，也由于缺乏對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，使得一些區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地難以進(jìn)行前瞻性規(guī)劃預(yù)留控制，以至于建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)拆遷量巨大，不僅影響了群眾的生產(chǎn)生活，也造成了政府投資的巨大浪費(fèi)。
“同時(shí)，由于城市規(guī)劃主要以城市為中心，經(jīng)常漠視村莊的存在，簡單地將其作為被拆遷的對(duì)象，在規(guī)劃實(shí)施中一次又一次地讓農(nóng)民們向城市邊緣地區(qū)搬遷，從而造成了城市郊區(qū)村莊‘屢建屢拆’的惡性循環(huán)，這也是‘城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)綜合征’的一個(gè)集中體現(xiàn)！”這位研究人員說。
近十年來，伴隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，自發(fā)型、本地化的鄉(xiāng)村工業(yè)化過程創(chuàng)造了豐厚的社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，也改變了城鄉(xiāng)土地利用格局，打破了城鄉(xiāng)明確的分界線，“借規(guī)劃批地”、“靠規(guī)劃擴(kuò)張”引發(fā)了許多社會(huì)問題，政府、公眾包括規(guī)劃師，對(duì)“就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的二元規(guī)劃制定與實(shí)施模式產(chǎn)生了極大的懷疑，“一法一條例”遭遇法律信任危機(jī)。
“規(guī)劃是龍頭”，但也有人說規(guī)劃只是“水龍頭”，放大一些或關(guān)小一些都由地方政府領(lǐng)導(dǎo)說了算。比如說人口規(guī)模、城鎮(zhèn)性質(zhì)等傳統(tǒng)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容，不同規(guī)劃師對(duì)同一個(gè)地方的結(jié)論也可以差別很大，這些現(xiàn)象的背后，實(shí)際上是規(guī)劃法律體系的不完善，也就是“自由裁量權(quán)”太大，科學(xué)性不強(qiáng)。
“最后的結(jié)果就是，在城市規(guī)模擴(kuò)張過程中隨意性太大，如果忽視了資源的承載力、交通的承載力、環(huán)境容量的承載力，部分農(nóng)村、農(nóng)民的利益必定受到損害�！睂幉ù髮W(xué)建筑工程與環(huán)境學(xué)院教授張殿發(fā)說，“作為‘一法一條例’的有機(jī)統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)規(guī)劃法有望解決城鄉(xiāng)建設(shè)的諸多混亂現(xiàn)狀，可在法律之外，我們應(yīng)該在主觀上培養(yǎng)更多的尊重農(nóng)民利益的意識(shí)！”
“有新房無新村”，鄉(xiāng)村簡單“克隆”城市
在新農(nóng)村建設(shè)過程中，可以看到許多農(nóng)村中一批批新房建成。然而令人尷尬的是，這些新房零散分布，沒有條理，結(jié)果都是“有新房無新村”。
新農(nóng)村建設(shè)存在規(guī)劃空白，在高校工作的規(guī)劃師張美亮感受最深：“就拿教材來說，我特別注意到，老教材就與新農(nóng)村建設(shè)脫節(jié)很多，在規(guī)劃上，我們過去給學(xué)生講的都是城市規(guī)劃，沒有農(nóng)村規(guī)劃，學(xué)生們?cè)诟戕r(nóng)村規(guī)劃時(shí)，都只能照搬城市小區(qū)規(guī)劃，可城鄉(xiāng)畢竟不同的，城市有排污系統(tǒng)，農(nóng)村怎么辦？這些都是缺陷。”張美亮認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，千萬不能誤解為鄉(xiāng)村“克隆”城市。
過去由于農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃存在空白，不少人就干脆參照城市規(guī)劃，城里有什么，農(nóng)村就有什么。浙江省長呂祖善曾表示，這兩年講統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就有人錯(cuò)誤地認(rèn)為城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展，就是城鄉(xiāng)“一樣化”發(fā)展。事實(shí)上，城市和農(nóng)村在功能和形態(tài)上是應(yīng)該有區(qū)別的，城鄉(xiāng)一體，重要的是要把城市和農(nóng)村有利于生產(chǎn)、方便生活、提高生活質(zhì)量等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容統(tǒng)一起來，不是形式上的“一樣化”。比如城市規(guī)劃建設(shè)綠地，有的地方農(nóng)村建設(shè)也要建綠地，就可能與實(shí)際情況相脫節(jié)。綠地是城市改善市民居住環(huán)境、提升休閑方式品位的事物，而在農(nóng)村則有農(nóng)民自己的休閑方式，兩者不盡相同，不能一味照抄照搬。
在農(nóng)村工業(yè)發(fā)達(dá)、外來務(wù)工人員較多的慈溪市，寧波大學(xué)建筑設(shè)計(jì)院曾經(jīng)參與一些村莊規(guī)劃的編制過程，遇到許多困惑。當(dāng)時(shí)，對(duì)于規(guī)劃師來說，農(nóng)村規(guī)劃主要靠村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，可其中從用地分類到相關(guān)指標(biāo)，對(duì)于外來務(wù)工人員基本上沒有考慮。事實(shí)上，有的村莊外來務(wù)工人員總量比當(dāng)?shù)卮迕襁�多，規(guī)劃編制過程是遵循“人口規(guī)�！玫匾�(guī)�！O(shè)施配置”這一主線，數(shù)量龐大的外來務(wù)工人員基本上不可能參與到人口規(guī)模預(yù)測(cè)中，直接導(dǎo)致設(shè)施配置出現(xiàn)規(guī)劃超標(biāo)而實(shí)際遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的矛盾。
一些參與浙江慈溪市農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的專家舉例說，比如模仿城市的農(nóng)村公共廁所設(shè)計(jì)是最典型的案例，規(guī)劃是每日50人次使用，實(shí)際使用是500人次都不止，公共廁所成為農(nóng)村河道主要污染源之一。再如農(nóng)村住宅，規(guī)劃的村民住宅建筑用地，是針對(duì)在籍村民的，因?yàn)檗r(nóng)宅的新建、擴(kuò)建與改建都是在宅基地的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，外來務(wù)工者不可能在務(wù)工地?fù)碛姓厥褂脵?quán)。規(guī)劃的嚴(yán)重不足與巨大現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致農(nóng)民違章擴(kuò)建，進(jìn)而出租牟取利益，最終的結(jié)果是違章建筑越來越多，人居環(huán)境越來越差，鄰里糾紛不斷。
既要統(tǒng)籌安排，更要“量身定做”
近三年以來，浙江省開展了縣市域總體規(guī)劃編制的試點(diǎn)，將整個(gè)縣市行政區(qū)域作為規(guī)劃區(qū)，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、生態(tài)保護(hù)空間、農(nóng)田保護(hù)空間和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施通道，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃在縣市域的全覆蓋，與土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了較好銜接。
“浙江省之所以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃方面做得比較早，這完全是逼出來的。全省人多地少，城鎮(zhèn)與村莊十分密集，設(shè)施建設(shè)關(guān)聯(lián)度大，特別是平原河網(wǎng)地區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展的程度比較高，在新農(nóng)村建設(shè)與城市化進(jìn)程中，必須把城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮進(jìn)來�！闭憬〗ㄔO(shè)廳城鄉(xiāng)規(guī)劃處處長姚昭暉說。
對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)來說，浙江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃取得的最大效益就是城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施得到了統(tǒng)籌配置。義烏市建成了總長35公里的橫錦水庫引水工程，投資1.3億元鋪設(shè)和改造城區(qū)供水管道200余公里，受益鎮(zhèn)達(dá)五個(gè)，覆蓋人口達(dá)43萬人。在整個(gè)浙江省，通過供水管網(wǎng)延伸和新建、改造鎮(zhèn)級(jí)水廠生產(chǎn)工藝等途徑，城鎮(zhèn)集中供水新增農(nóng)村覆蓋人口預(yù)計(jì)達(dá)到110萬人以上。
在慈溪市匡堰鎮(zhèn)徐家漕村，寧波大學(xué)的規(guī)劃師主動(dòng)走下來，吃住在村里，根據(jù)當(dāng)?shù)厮綘I企業(yè)多、居住與生產(chǎn)混雜的特點(diǎn)設(shè)計(jì)了村莊規(guī)劃，沒有像其他農(nóng)村規(guī)劃一樣照葫蘆畫瓢，規(guī)劃不但考慮到簡單再生產(chǎn)的需要，而且還縮短了生活與生產(chǎn)污水處理的管道，減少基礎(chǔ)設(shè)施配套成本，節(jié)約了村開支。一位學(xué)生說，城市規(guī)劃各有風(fēng)格，現(xiàn)在農(nóng)村規(guī)劃也能“吃小灶”，這才是真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。 |