|
我國實(shí)行的政府采購制度，在規(guī)范財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金使用效益和效率、防止國有資產(chǎn)流失、實(shí)現(xiàn)政府消費(fèi)行為初步市場(chǎng)化等方面，顯現(xiàn)出積極作用。但有關(guān)專家認(rèn)為，我國當(dāng)前的政府采購制度仍然存在許多缺陷，還不是現(xiàn)代意義上的采購制度，政府采購制度急需改革。
政府采購也叫公共采購，最早形成于18世紀(jì)的西方國家。目前，許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府采購已由單一的財(cái)政支出管理，演變?yōu)橥瑫r(shí)兼有國家宏觀調(diào)控雙重功能的重要工具，是政府介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最直接的方式之一。
我國自1985年啟動(dòng)政府采購制度試點(diǎn)以來，雖然取得了積極效果，但現(xiàn)行的政府采購制度難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，政府采購制度改革勢(shì)在必行。
我國的政府采購還不是現(xiàn)代意義上的政府采購
河北省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)局局長(zhǎng)王雙進(jìn)介紹說，我國現(xiàn)行的政府采購存在數(shù)量不多、范圍較窄的問題，還不是現(xiàn)代意義上的政府采購。政府采購的主體只是各級(jí)政府及其所屬的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，而使用的資金也僅限于財(cái)政性資金，企業(yè)使用財(cái)政性資金和政府采購人使用民間資本進(jìn)行的采購被排除在外。在實(shí)踐中存在政府采購的采購人面非常窄、采購的標(biāo)的數(shù)量較少、采購的金額太小問題。
根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國家年政府采購規(guī)模一般為當(dāng)年GDP的10%到15%。而我國2006年政府采購金額為3681.6億元，占當(dāng)年GDP1.7%，2007年則為4000億元，占當(dāng)年GDP的1.6%。
我國的政府采購還主要局限在一些財(cái)政專項(xiàng)撥款的貨物類和服務(wù)類項(xiàng)目，一些采購主體如各級(jí)人大、黨委系統(tǒng)、政府系統(tǒng)及國有企業(yè)大都未被納入進(jìn)來，這些采購主體使用的資金全部或部分為財(cái)政性資金。但從世界的范圍看，政府采購作為一種實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控和實(shí)現(xiàn)公共改革目標(biāo)的手段，幾乎延伸到所有公共部門，涉及國計(jì)民生的鐵路、市政、電力、通訊、機(jī)場(chǎng)、港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。特別是歐盟各國，只要是涉及國家利益和社會(huì)公共利益的項(xiàng)目，無論其資金來源于財(cái)政預(yù)算資金還是其他資金抑或私人投資，采購主體則不論是政府部門還是國家控股企業(yè)、私企采購，都是政府采購的內(nèi)容。因此，我國目前的采購制度，仍然是傳統(tǒng)意義上的政府采購，還不是現(xiàn)代意義上的政府采購。
現(xiàn)行的政府采購還與國有資產(chǎn)管理相脫節(jié)，不利于對(duì)國有資產(chǎn)進(jìn)行有效管理。各級(jí)國資委作為專門從事國有資產(chǎn)管理的部門，其主要職責(zé)和基本任務(wù)是保障國有資產(chǎn)的安全和完整，促進(jìn)國有資產(chǎn)的保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。從這個(gè)意義上，政府采購與國有資產(chǎn)管理是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一整體。但現(xiàn)階段我國政府采購與國有資產(chǎn)管理是相脫節(jié)的，政府采購僅限于財(cái)政性資金，國資監(jiān)管部門則局限于對(duì)經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門既不參與政府采購的政策制定，也不進(jìn)行招標(biāo)的宏觀編制規(guī)劃。
存在許多政策上的缺陷
一是政策目標(biāo)過于原則，可操作性不強(qiáng)�！墩少彿ā芬呀�(jīng)實(shí)施年，但其實(shí)施細(xì)則卻出臺(tái)滯后，造成各級(jí)政府采購及政府采購主體在涉及具體問題時(shí)無法可依，且有違背政策導(dǎo)向及初衷的可能。根據(jù)《政府采購法》第九、十條的規(guī)定，我國政府采購的目標(biāo)包括環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展以及采購本國貨物、工程和服務(wù)等。但對(duì)于如何保護(hù)民族工業(yè)、支持國貨、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，至今沒有制定出具體的規(guī)定和措施，所以在實(shí)際操作中中小企業(yè)或其他國貨產(chǎn)品在政府采購中不僅得不到實(shí)惠，有時(shí)還在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。在政府采購項(xiàng)目中，因有的標(biāo)書上規(guī)定“全資、進(jìn)口品牌”的條款要求，使許多優(yōu)質(zhì)國產(chǎn)設(shè)備和國內(nèi)企業(yè)被排除在外。
二是行政法規(guī)之間的政策銜接與配合不合理。因《政府采購法》的政策功能體現(xiàn)的不充分、不具體，造成了實(shí)際工作中雖有法規(guī)卻無法執(zhí)行的窘?jīng)r。并且由于《政府采購法》在政策方面表述不明確、不系統(tǒng)，有關(guān)政府職能部門在政府采購方面制定的行業(yè)法，基本上起不到政策引導(dǎo)和促進(jìn)的作用。
三是多頭管理，政出多門，導(dǎo)致行政成本放大，市場(chǎng)嚴(yán)重失序。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，工業(yè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的招標(biāo)采購活動(dòng)，分別由相關(guān)職能部門監(jiān)督管理。而《政府采購法》則規(guī)定，利用財(cái)政性支出而進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。這種政出多門，多頭管理的狀況導(dǎo)致了政府采購的招投標(biāo)過程中產(chǎn)生許多問題和弊端，降低行政效能、加大行政運(yùn)行成本，弱化了招投標(biāo)機(jī)制的效用，招標(biāo)采購市場(chǎng)因監(jiān)管不力秩序混亂。
建設(shè)有中國特色政府采購體系勢(shì)在必行
王雙進(jìn)建議，為解決這些問題，我國應(yīng)加快政府采購制度改革，著力建設(shè)有中國特色的政府采購體系。當(dāng)前，應(yīng)采取以下一些措施。
首先，進(jìn)一步完善和調(diào)整《政府采購法》，理順《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系�！墩少彿ā放c《招標(biāo)投標(biāo)法》的某些內(nèi)容相互沖突。如《政府采購法》規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)�！墩袠�(biāo)投標(biāo)法》則另行規(guī)定了行政監(jiān)督部門依法對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，而行政監(jiān)督有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，則由國務(wù)院有關(guān)文件來規(guī)范。國務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定，發(fā)改委、商務(wù)、交通、水利等部門按行業(yè)管理所屬的招標(biāo)工作�！豆こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》，又明確了各級(jí)發(fā)改委、建設(shè)、交通、水利等部門仿照國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府關(guān)于工程建設(shè)項(xiàng)目行政監(jiān)督的職責(zé)分工，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中所包括的貨物招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處貨物招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。由于這些法律與規(guī)定適用的對(duì)象不同，監(jiān)督主體也不同，在涉及項(xiàng)目的職權(quán)劃分，特別是監(jiān)管責(zé)任的認(rèn)定時(shí)，部門之間的沖突隨之增加起來。
最好的解決辦法是將《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》合并，重新立法。同時(shí)，要以兩法及實(shí)施細(xì)則為準(zhǔn)繩，自上而下地清理與兩法相悖的地方法規(guī)和部門規(guī)章，保障法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
其次，加快改革現(xiàn)行的政府采購和招投標(biāo)監(jiān)督管理體制。為改變現(xiàn)行監(jiān)管與執(zhí)法體制存在的職責(zé)分散及導(dǎo)致的公共資源市場(chǎng)配置“權(quán)力利益化”問題�？山梃b美國的做法，政府采購實(shí)行委員會(huì)制，以財(cái)政、發(fā)改委、交通、水利、國資委及紀(jì)檢、監(jiān)察等多個(gè)部門為成員組成委員會(huì)，作為議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府采購的長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、政策等。同時(shí)，打破部門限制，取消各部門各行業(yè)現(xiàn)有的招標(biāo)采購機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)統(tǒng)一管理政府采購各類招投工作的監(jiān)督管理部門，集中分散于政府各有關(guān)部門的招標(biāo)管理監(jiān)督職能。
第三，提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的門檻，建立嚴(yán)格的市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制。按照國際慣例，政府采購的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)一般是不具有營利性的，否則必然會(huì)對(duì)招標(biāo)人言聽計(jì)從。目前，我國政府采購的總額80%以上是由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理的，易發(fā)生串標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)等問題。因此，必須提高招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的門檻，建立嚴(yán)格的市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制。大力發(fā)展無自身利益訴求的國有事業(yè)單位作為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)代理費(fèi)用采用收支兩條線的方式管理。為確保競(jìng)爭(zhēng)的有效性，在省一級(jí)、市一級(jí)可多設(shè)幾家，由監(jiān)管部門對(duì)其績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)違規(guī)違法者訴諸黨紀(jì)政紀(jì)直至司法處理。 |