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歷時(shí)兩年訴訟才塵埃初定的“政府采購第一案”，在2007年6月7日敗訴方財(cái)政部提起上訴后，至今仍懸而未決。
由于同時(shí)涉及諸多國家部委，采購項(xiàng)目總額又高達(dá)114億元，這一案件從開始便成為業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。又因?yàn)槭恰墩少彿ā穼?shí)施后第一件起訴財(cái)政部的案件，所以被媒體稱為“政府采購第一案”。而隨著案件的深入發(fā)展，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法重疊、政府部門之間權(quán)責(zé)不清等問題也愈發(fā)凸顯出來。
在近日中央財(cái)經(jīng)大學(xué)舉辦的“2008政府采購論壇”上，與會(huì)專家表示，案件最終判決結(jié)果有可能決定今后政府采購活動(dòng)中財(cái)政部與發(fā)改委監(jiān)督管理職能權(quán)限的劃分，使原本模糊的兩法界限變得明確起來。
事情起源：沒有回應(yīng)的投訴
案件起源于2003年“非典”后國家采購的一項(xiàng)114億元的醫(yī)療救治項(xiàng)目。記者了解到，當(dāng)時(shí)這個(gè)大型采購項(xiàng)目由國家發(fā)改委、衛(wèi)生部作為政府采購人分別委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理。然而在2004年10月29日、2004年11月19日先后開標(biāo)共計(jì)568臺(tái)的血?dú)夥治鰞x采購項(xiàng)目中，北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司投標(biāo)報(bào)價(jià)均為最低，卻都落標(biāo)。該公司認(rèn)為招標(biāo)過程存在“暗箱操作”，于是在法定期限內(nèi)先向采購人和招標(biāo)公司提出質(zhì)疑，沒有得到滿意的答復(fù)，繼而又向財(cái)政部提出投訴，但財(cái)政部在法定三十天時(shí)間內(nèi)未能作出處理決定，也沒有給予答復(fù)。這樣“一前一后”不理會(huì)，現(xiàn)代沃爾便以行政不作為為事由而將財(cái)政部告上法庭。2006年12月8日，北京市第一中級(jí)人民法院作出一審判決，財(cái)政部被認(rèn)為行政不作為，一審敗訴。法院認(rèn)為，首先，對(duì)于本案所涉及的政府采購和招投標(biāo)，被告財(cái)政部享有監(jiān)督管理職權(quán)。其次，被告在法定期限內(nèi)未合法的履行法定職責(zé)，屬于行政不作為。因此，一審判決財(cái)政部對(duì)原告提起的投訴予以處理和答復(fù)。在2006年12月22日，財(cái)政部向北京市高級(jí)人民法院提出上訴，要求撤銷一審判決。財(cái)政部提出上訴意見，認(rèn)為國家醫(yī)療救治體系項(xiàng)目屬于國家重大建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)此類項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的投訴，依照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見》(下稱“《意見》”)和《國家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督暫行辦法》(下稱“《辦法》”)的明確規(guī)定，應(yīng)由國家發(fā)改委受理并作出處理決定，并非如一審判決認(rèn)定的“屬于財(cái)政部的監(jiān)督管理權(quán)限范圍”。原判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律錯(cuò)誤。
“對(duì)于財(cái)政部提出的上述上訴理由，實(shí)際上都是存在問題而且證據(jù)不足的�！币晃环蓪＜腋嬖V記者�！安豢煞裾J(rèn)，《意見》和《辦法》的相關(guān)規(guī)定可以推導(dǎo)出對(duì)國家重大建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的投訴，由發(fā)改委受理并作出處理決定。然而，就像一審判決書中所述的，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)�！痹摲蓪＜艺f。
“即使另有法律明確規(guī)定了發(fā)改委享有對(duì)本案涉及的政府采購活動(dòng)的監(jiān)管權(quán)，財(cái)政部恐怕也不能以此而規(guī)避《政府采購法》及相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)其相應(yīng)職責(zé)的規(guī)定，”另一業(yè)內(nèi)專家告訴記者，“因?yàn)榉梢衙鞔_規(guī)定本案涉及采購活動(dòng)屬于財(cái)政部職權(quán)，且當(dāng)事人依據(jù)此項(xiàng)法律提出投訴，那么財(cái)政部無論如何都應(yīng)該按照法律規(guī)定給予當(dāng)事人書面答復(fù)，而非推卸別人。”
案件重點(diǎn)：法律體制不完善
“究竟是發(fā)改委還是財(cái)政部來監(jiān)管？如果發(fā)改委作為采購人，同時(shí)作為監(jiān)管者，能否起到監(jiān)督機(jī)制的作用？”一位浙江的供應(yīng)商向記者提出了自己的疑問。他表示，現(xiàn)在很多重大項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批，都是由發(fā)改委負(fù)責(zé)，但很多時(shí)候，發(fā)改委又是這些項(xiàng)目的采購人，如果其同時(shí)還要擔(dān)當(dāng)采購項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，那就是既當(dāng)‘運(yùn)動(dòng)員’又當(dāng)‘裁判員’，根本無法形成真正有效的監(jiān)督機(jī)制。
記者了解到，在《政府采購法》頒布前，我國政府采購監(jiān)督混亂，沒有明確的監(jiān)督部門，往往一個(gè)部門既是采購人又是監(jiān)督人，擔(dān)當(dāng)雙重角色，權(quán)力難以受到有效約束和限制。2003年1月1日《政府采購法》實(shí)施后，法律第一次統(tǒng)一了政府采購貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，那就是各級(jí)財(cái)政部門。但是，很多情況下，《政府采購法》對(duì)監(jiān)管的具體規(guī)定和另一部法律《招標(biāo)投標(biāo)法》又難以統(tǒng)一，因此有效監(jiān)督的局面一直也沒能很好的形成。
“在政府采購實(shí)踐中，由于我國政府采購領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)尚不完善，缺乏配套制度，同時(shí)也缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，采購代理機(jī)構(gòu)侵害供應(yīng)商權(quán)益謀取私益的情況屢見不鮮�！币晃粚＜蚁蛴浾咛寡裕岸⿷�(yīng)商對(duì)眾多違法行為進(jìn)行投訴時(shí)，政府采購行政管理部門卻常常避重就輕、敷衍了事、互相推諉。”這個(gè)專家指出，如果將監(jiān)督權(quán)賦予采購人，一旦出現(xiàn)侵害供應(yīng)商的情況，損害結(jié)果是極有可能變本加厲的。
解決之道：監(jiān)管體制亟待健全
“實(shí)際上，這個(gè)案子最大的意義在于，判決有可能決定以后政府采購活動(dòng)中財(cái)政部與發(fā)改委相關(guān)監(jiān)督管理職能權(quán)限的劃分，使原本模糊的界限變得明確起來，或許對(duì)部門之爭會(huì)起到定分止?fàn)幍淖饔�。”專家告訴記者。
如前所述，由于政府采購監(jiān)管權(quán)限分屬于不同法律主導(dǎo)部門，難以形成一致認(rèn)同的中立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致在政府采購過程中，出現(xiàn)問題時(shí)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)互相推諉、供應(yīng)商投訴無門的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)此，專家建議，要盡快出臺(tái)可行性的實(shí)施細(xì)則或相關(guān)解釋，建立合理分工、相互協(xié)調(diào)配合的政府采購管理體制，消除“有關(guān)行政管理部門”等含糊字眼，對(duì)有沖突的法律文件進(jìn)行撤銷或者廢除，確定統(tǒng)一的適用規(guī)則�！斑@個(gè)案子還凸顯出我國監(jiān)督體系不健全的問題，那就是既缺乏事前的有效性監(jiān)督，又過分注重事后的監(jiān)督，”一位專家指出，“這就容易導(dǎo)致我國政府采購領(lǐng)域監(jiān)管不力和無效，甚至滋生腐敗�！彼治鲋赋�，要合理設(shè)置政府采購中心的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，推進(jìn)政府采購“監(jiān)管與執(zhí)行”職能分離，其中要明確各部門職責(zé)和權(quán)限，以使其分工協(xié)作，各司其職，互相監(jiān)督，互相制約，同時(shí)以事前、事中監(jiān)督為主和事后監(jiān)督為輔相結(jié)合，并擴(kuò)大監(jiān)督范圍，建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制。 |