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編者按
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伴隨濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，天津的發(fā)展已站在了一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，北方經(jīng)濟(jì)中心正在振翅騰飛。新華社記者
劉海峰
攝 | 地方政府債將曲線開(kāi)閘。日前，全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取了關(guān)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》有關(guān)情況的匯報(bào)。業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，在4萬(wàn)億投資刺激計(jì)劃范疇內(nèi)，地方政府正在尋求更為廣泛的融資通道，地方政府發(fā)行債券未來(lái)可能會(huì)長(zhǎng)期化和合法化。但為了抑制地方借債的沖動(dòng)，需建立地方發(fā)債長(zhǎng)效機(jī)制。
中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)安體富：此次地方債由中央政府代發(fā)
人大財(cái)政金融系教授、中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)表示，地方發(fā)債原有兩種模式，第一種為地方政府直接發(fā)債，但這是《預(yù)算法》明確禁止的，不修法就不能直接放開(kāi)。第二種是中央發(fā)行國(guó)債，再轉(zhuǎn)貸給地方，也就是中央發(fā)國(guó)債之后給地方用。中央轉(zhuǎn)貸地方的手法最早于1998年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)實(shí)施，一直到2003年經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱趨勢(shì)后才停止。中央之所以采取這種模式發(fā)行地方債主要是為控制赤字規(guī)模。
安體富指出，從目前來(lái)看，今年如果發(fā)行地方債將與上述兩種方式不同，是由中央政府“代發(fā)”而不是“轉(zhuǎn)貸”。這樣一來(lái)，盡管地方政府是償還主體，但中央也要負(fù)連帶責(zé)任，所以，中央會(huì)對(duì)地方發(fā)債嚴(yán)格地控制。比如說(shuō)，地方政府必須有具體的投資項(xiàng)目等。
安體富認(rèn)為，在地方政府要承擔(dān)更大責(zé)任的同時(shí)，也應(yīng)該賦予地方一定的權(quán)力。在現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制下，地方政府的事權(quán)和支出范圍是明確的，稅收也是明確的。因此，地方政府作為發(fā)行債券的主體地位可以成立，應(yīng)該給予地方發(fā)債權(quán)。
國(guó)務(wù)院研究中心巴曙松：未來(lái)地方債可能長(zhǎng)期化和合法化
“4萬(wàn)投資的主要推動(dòng)主體的是地方政府圍繞城市化的投資。如果中國(guó)要在幾十年里走完國(guó)外幾百年才完成的城市化道路，那么未來(lái)地方政府還會(huì)有幾十萬(wàn)億的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，但以地方政府全年不到3萬(wàn)億的財(cái)政收入，很快會(huì)面臨資金困局�！眹�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)、安邦特約經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴曙松認(rèn)為，解決地方政府資金困境的備選方案大概有三種，其一，中央財(cái)政發(fā)債轉(zhuǎn)借地方；其二，地方政府捆綁所屬?lài)?guó)企資產(chǎn)建立統(tǒng)一融資調(diào)用；其三，取消地方政府在一些重大投資項(xiàng)目上所需的配套資金。
他說(shuō)，本次2000億額度規(guī)模太小，只是試探性的發(fā)行，就目前中央財(cái)政而言，未來(lái)發(fā)債空間還很大。這次中央代為地方政府發(fā)債，無(wú)疑將增強(qiáng)地方安排配套資金和擴(kuò)大政府投資的能力，地方政府發(fā)行債券未來(lái)可能會(huì)長(zhǎng)期化和合法化。
復(fù)旦大學(xué)博士傅勇：地方發(fā)債待建長(zhǎng)效機(jī)制
復(fù)旦大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心博士認(rèn)為，中央代地方發(fā)債的關(guān)鍵在于如何硬化地方政府的財(cái)政約束，使其成為地方債權(quán)利和義務(wù)的完整承擔(dān)主體。1998年亞洲金融危機(jī)期間，我國(guó)曾發(fā)行1080億元長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并轉(zhuǎn)貸給地方�？赊D(zhuǎn)貸資金的償還情況并不理想，一些財(cái)力薄弱的省份無(wú)力歸還，最終由中央財(cái)政兜底。但如果是代發(fā)，就會(huì)有系列權(quán)責(zé)利明確的配套規(guī)定出臺(tái)，地方政府將會(huì)明確為償債主體。
傅勇認(rèn)為，此次禁止地方發(fā)債的制度安排，反映了中央對(duì)于地方財(cái)政權(quán)力失去約束的隱憂，也是擔(dān)心地方政府債務(wù)最終變成中央政府或有負(fù)債的現(xiàn)實(shí)考慮。
傅勇表示，這次發(fā)債在現(xiàn)有的分稅制和《預(yù)算法》框架中較好地完善了中央代發(fā)地方債的程序，有望彌補(bǔ)上世紀(jì)發(fā)債時(shí)的種種弊端，這些改進(jìn)應(yīng)該能夠保障發(fā)行地方債作為一項(xiàng)臨時(shí)性措施發(fā)揮作用，但卻無(wú)法形成一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制以解決當(dāng)前地方的財(cái)政困境。
財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康：逐步形成相匹配的地方公債制度規(guī)范
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，目前許多地方政府負(fù)債率都已超過(guò)100%，但地方政府特別是城市政府非但沒(méi)有破產(chǎn)的危機(jī)意識(shí)，相反債務(wù)規(guī)模還在很不透明的情況下持續(xù)增加。這種無(wú)危機(jī)感的負(fù)債會(huì)進(jìn)一步放大地方借債的沖動(dòng)。
“應(yīng)注意到，如果繼續(xù)任由地方債務(wù)規(guī)模在不透明、不規(guī)范的‘潛規(guī)則’下增長(zhǎng)，將會(huì)加大地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能會(huì)向中央財(cái)政轉(zhuǎn)嫁�！辟Z康認(rèn)為，在地方政府繼續(xù)產(chǎn)生新的債務(wù)不可避免的情況下，應(yīng)該規(guī)范新的債務(wù)的產(chǎn)生和規(guī)范債務(wù)的借貸方法。并結(jié)合預(yù)算法的修訂，逐步形成與分稅制分級(jí)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境相匹配的地方公債制度規(guī)范，授予地方政府有限的發(fā)債權(quán)。
他強(qiáng)調(diào)，結(jié)合當(dāng)前宏觀調(diào)控導(dǎo)向，應(yīng)在現(xiàn)有法律框架下及其動(dòng)態(tài)改進(jìn)、修正過(guò)程中，在國(guó)家適度提高長(zhǎng)期國(guó)債規(guī)模的同時(shí)，引導(dǎo)地方政府形成本輪積極財(cái)政政策下的陽(yáng)光融資機(jī)制。
[背景鏈接]何謂地方政府債券
地方政府債券是指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券，一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。同中央政府發(fā)行的國(guó)債一樣，地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫�本付息的擔(dān)保。目前，在全世界最主要的53個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，有37個(gè)允許發(fā)行地方債。
據(jù)悉，此次地方債將統(tǒng)一命名為“地方政府債券”。2009年，地方債的發(fā)行總額度為2000億元，將采取中央財(cái)政部代理發(fā)行及代辦還本付息和發(fā)行費(fèi)支付，地方政府承擔(dān)還本付息責(zé)任，目前各地方政府正在向財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委上報(bào)計(jì)劃。
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