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2007年9月5日，上海舉行紀(jì)念《中華人民共和國檔案法》頒布20周年檔案宣傳咨詢活動(dòng)，此次活動(dòng)面向公眾宣傳檔案法律知識(shí)，開展檔案便民活動(dòng)。上海各級(jí)檔案館當(dāng)時(shí)已總計(jì)開放檔案180余萬卷，在史料展示、信息公開、便民服務(wù)等方面發(fā)揮了重要作用。新華社記者劉穎/攝 |
“國家秘密”是政府信息公開制度實(shí)踐中的一個(gè)突出問題。國家秘密的內(nèi)涵和外延界定，涉及到信息公開的廣度和深度。在信息公開和保密的關(guān)系上，我們應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的“保密主導(dǎo)下的公開”，邁向“公開主導(dǎo)下的保密”。
中國政治文化中存在著深遠(yuǎn)的保密文化傳統(tǒng)。我們把皇宮稱為“紫禁城”、把皇宮的衛(wèi)戍部隊(duì)稱為“禁軍”，普通百姓不應(yīng)與聞?wù)隆澳剣隆�。�?yīng)該看到，這種保密文化傳統(tǒng)至今仍有很大影響力。
《論語·泰伯第八》有這樣一句名言：“民可使由之不可使知之”。著名學(xué)者龐樸先生對此有兩種斷句方法：其一為“民可使由之，不可使知之”；其二為“民可，使由之；不可，使知之”。譯為現(xiàn)代漢語，第一種解讀是，“對于老百姓，只能讓他們照著[統(tǒng)治者的]命令去做，不能讓他們知道為什么要這樣做”；第二種解讀是，“老百姓認(rèn)為可行的，就讓他們?nèi)绱烁上氯�；老百姓認(rèn)為不可行的，就告訴他們?yōu)槭裁催@樣干才是對的”。顯然，兩種解讀蘊(yùn)含著截然不同的政治理念。前者，公權(quán)力行為籠罩在國家秘密之下；后者，公權(quán)力行為則為陽光所輻射——向社會(huì)公開。
這兩種政治理念的碰撞，在《政府信息公開條例》實(shí)施后愈發(fā)明顯。面對更高位階的《保密法》和《檔案法》，《政府信息公開條例》是小心而謹(jǐn)慎的。這當(dāng)然有現(xiàn)實(shí)的考量，但秘密的范圍不確定，也將助長保密文化的泛濫，影響信息公開制度的生命力。時(shí)代已經(jīng)改變，我們必須順著信息公開的時(shí)代潮流，引入陽光政府的理念和制度，從“民可使由之，不可使知之”到“民可，使由之；不可，使知之”，也就是從保密主導(dǎo)下的公開，邁向公開主導(dǎo)下的保密。
信息公開制度實(shí)踐的有效展開，有賴于對國家秘密概念的適度界定。這一問題又可以進(jìn)一步分解為兩個(gè)方面：第一，國家秘密概念與范圍界定；第二，目標(biāo)信息是否應(yīng)當(dāng)保密的審查程序，即“保密審查機(jī)制”的規(guī)范化與合理化。
保密與公開的演變
觀察世界范圍內(nèi)國家行政過程的變遷，可以發(fā)現(xiàn)，相較于公開而言，保密是一個(gè)更為悠久的主題。行政公開是在二戰(zhàn)后才呈現(xiàn)出來的一個(gè)趨勢，而保密作為政府特權(quán)的一部分，自政府產(chǎn)生那一天起就如影相隨。
但隨著民主理念和實(shí)踐的不斷發(fā)展，知情權(quán)(therighttoknow)成為一項(xiàng)公認(rèn)的權(quán)利；知情權(quán)所內(nèi)涵的獲取政府信息的內(nèi)容指向，不斷拉開籠罩在政府信息之上的鐵幕。在當(dāng)代，大部分國家的信息公開制度都是在“公開為原則、保密為例外”的基礎(chǔ)上建立起來的，國家秘密只是免于信息公開的例外情形。
國家秘密是保密制度的核心問題，如果國家秘密概念過于抽象或不確定，就會(huì)在很大程度上制約公眾獲取政府信息的權(quán)利。解決這一問題的基本途徑，一些法治較發(fā)達(dá)的國家主要表現(xiàn)為兩種路徑：
第一，確立信息公開的默認(rèn)原則(presumptionofopenness)，即“公開為原則，不公開為例外”；
第二，在這一原則基礎(chǔ)上，對屬于國家秘密范圍不予公開的信息，進(jìn)行具體、明確的列舉，從而抑制官員的寬泛裁量權(quán)。
我國法律中設(shè)定國家秘密的問題
我國保密法律體系主要由《憲法》、《檔案法》、《保守國家秘密法》、《國家安全法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《保守國家秘密法實(shí)施辦法》和《國家安全法實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)構(gòu)成。
由于保密文化傳統(tǒng)根深蒂固的影響，保密與公開的關(guān)系失衡：公民和公務(wù)員負(fù)有大量的“保密義務(wù)”，知情權(quán)和信息公開長期以來并沒有得到法律上的重視，更遑論制度上的有效落實(shí)。
這集中反映在國家秘密概念界定的模糊性、范圍的寬泛性等方面。
國家秘密的界定問題
規(guī)定國家秘密范圍的現(xiàn)行法律是《保守國家秘密法》。該法在第二條首先界定了國家秘密的概念，即“國家秘密是關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)�！辈⒆髁司唧w列舉：(一)國家事務(wù)的重大決策中的秘密事項(xiàng)；(二)國防建設(shè)和武裝力量活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)；(三)外交和外事活動(dòng)中的秘密事項(xiàng)以及對外承擔(dān)保密義務(wù)的事項(xiàng)；(四)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)；(五)科學(xué)技術(shù)中的秘密事項(xiàng)；(六)維護(hù)國家安全活動(dòng)和追查刑事犯罪中的秘密事項(xiàng)；(七)其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國家秘密事項(xiàng)。《保密法》同時(shí)規(guī)定：不符合本法第二條規(guī)定的，不屬于國家秘密。政黨的秘密事項(xiàng)中符合本法第二條規(guī)定的，屬于國家秘密�！�
不難發(fā)現(xiàn)，我國對國家秘密的定義及范圍規(guī)定得過于寬泛。尤其令人不解的是將“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)”列入國家秘密的范圍。畢竟政府的工作在目前主要圍繞“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”而展開，若將這一領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng)輕易地歸為國家秘密，那么政府信息公開的空間還有多大？
此外，國家秘密還包括“其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國家秘密事項(xiàng)”。這一概括的“口袋”條款更是賦予了“國家保密部門”設(shè)定國家秘密的極大裁量權(quán)。這一極為寬泛的立法性授權(quán)，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)的控制，很容易導(dǎo)致保密主管部門和機(jī)構(gòu)對定密權(quán)的濫用，使大量本應(yīng)公開的信息被界定為“國家秘密”。
“準(zhǔn)國家秘密信息”問題
而且，在我國，政府信息公開除了受《保密法》中國家秘密概念限制之外，還受到《檔案法》中“檔案信息”概念的限制。
據(jù)我國《檔案法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，檔案信息的公開事實(shí)上會(huì)受到限制，因而出現(xiàn)所謂“準(zhǔn)國家秘密信息”等問題�！稒n案法》第十九條規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開放�！焙苊黠@，以檔案形式存在的信息，具有了相當(dāng)長的保密期，公眾難以獲取，這事實(shí)上使檔案信息具有了類似于“國家秘密”的不予公開的屬性。
檔案法的這一規(guī)定，使得實(shí)際意義上的國家秘密比《保守國家秘密法》中寬泛界定的范圍還要大、還要廣，其結(jié)果是大大限制了按《政府信息公開條例》應(yīng)予公開信息的范圍。
“有人定密、無人解密”問題
還有，盡管《保守國家秘密法》第十六條規(guī)定了兩種國家秘密的解密辦法：因保密期限屆滿而自行解密和由原定密級(jí)的機(jī)關(guān)或單位及其商家機(jī)關(guān)決定解密。實(shí)踐中也沒有完全按照要求采取解密措施。
“有人定密、無人解密”、國家秘密“一定終身”的現(xiàn)象非常明顯。這大大增加了國家秘密的強(qiáng)度和政府信息公開的難度。
信息公開的尷尬要通過立法改變
政府信息公開所面臨的這種尷尬，一方面表現(xiàn)為國家秘密范圍過于寬泛，極大地限制了信息公開的空間，另一方面則表現(xiàn)為信息公開的實(shí)際操作中設(shè)定了苛刻的保密審查程序。
在公民申請政府信息公開的實(shí)踐中，一旦申請人提出信息公開的申請，而負(fù)有公開義務(wù)的機(jī)關(guān)認(rèn)為目標(biāo)信息可能涉及到國家秘密，保密審查部門就會(huì)啟動(dòng)保密審查程序。更尷尬的是，不論是基于被申請信息的內(nèi)容還是公開后的后果所作出的保密審查決定，申請人都難以通過行政復(fù)議、行政訴訟途徑而獲得救濟(jì)，因?yàn)樾姓䦶?fù)議機(jī)關(guān)或法院并不必然具有保密審查判斷的職權(quán)。
要改進(jìn)信息公開過程中的國家秘密處理程序，首先必須通過立法確立“公開為原則、保密為例外”的基本原則。這涉及到《政府信息公開條例》法律位階的提升，也涉及到對《保守國家秘密法》、《檔案法》的修改。
我們有必要考慮盡快制訂《信息公開法》，確立政府信息“公開為原則、保密為例外”的基本原則，并以此原則為基礎(chǔ)重構(gòu)保密法律體系，強(qiáng)化公民知情權(quán)的法律救濟(jì)機(jī)制�，F(xiàn)行法律并未明確規(guī)定保障公民知情權(quán)的行政復(fù)議和訴訟制度，需要通過《信息公開法》的專門規(guī)定來完善。
真正落實(shí)“公開為原則，保密為例外”的基本理念，還需要對《保守國家秘密法》進(jìn)行相關(guān)的應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)制度上實(shí)現(xiàn)突破：
首先，明確國家秘密的定密標(biāo)準(zhǔn)。通過建立新的、更加具體的定密標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制國家秘密的限度。比如對是否屬于危害國家安全的信息，就可以設(shè)定以下具體標(biāo)準(zhǔn)：第一步，確定泄露信息是否會(huì)危害國家安全，并確定對國家安全危害的具體內(nèi)容。第二步，確定這種危害是否合乎情理。即使泄露信息可能危害國家安全，那也不意味著必須保密。第三步，權(quán)衡不定密給國家安全帶來的好處和泄露會(huì)給國家?guī)淼奈：�。即保密是有成本的，�?yīng)當(dāng)權(quán)衡保密的收益和成本，或者公開信息的收益和成本�；诖�，可以依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)對某類信息是否應(yīng)定密作出權(quán)衡：當(dāng)某秘密信息涉及國家安全等重要領(lǐng)域時(shí)，對這類信息就必須定密；當(dāng)某秘密信息涉及國家安全等重要領(lǐng)域，但不是至關(guān)重要的，并且公開了更有好處，就不應(yīng)定密；當(dāng)某秘密信息涉及國家安全等重要領(lǐng)域時(shí)，如公開后給國家造成明顯不利時(shí)，就應(yīng)定密；當(dāng)某秘密信息涉及國家安全等重要領(lǐng)域時(shí)，但不是關(guān)鍵的，且當(dāng)這類信息有很大商業(yè)價(jià)值或者有利于國防和科學(xué)應(yīng)用時(shí)，如公開了的好處大于保密的好處時(shí)，就不應(yīng)確定密級(jí)；當(dāng)某秘密信息公開后只對某一部門有利，而定密則會(huì)對公眾、社會(huì)更為有利時(shí)，就不應(yīng)定密。
其次，規(guī)范國家秘密的定密程序�，F(xiàn)行《保守國家秘密法》中在第二條中提到了國家秘密應(yīng)當(dāng)“依照法定程序確定”，但是其后的條文并未規(guī)定出具體的“法定程序”，從而使得這一條款失去了意義。未來的修改必須對定密程序作出具體規(guī)定，改變現(xiàn)在定密裁量權(quán)過大的狀況。在定密程序中還應(yīng)參照定密異議制度，引入定密異議程序，以加強(qiáng)對定密的監(jiān)督。
第三，明確國家秘密的解密程序。現(xiàn)行法律下的解密程序基本處于凍結(jié)狀態(tài)，必須通過建立縝密有效的規(guī)則使其產(chǎn)生活力。這一點(diǎn)可以參考美國第13292號(hào)總統(tǒng)行政命令中的解密制度。
最后，必須對《信息公開條例》中維護(hù)公共利益的條款作正確理解。既然已經(jīng)有了信息公開中的保密審查制度，就不應(yīng)再設(shè)定其他空泛的標(biāo)準(zhǔn)免除公權(quán)力機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù)。第八條中的“國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”不僅彼此間存有交叉的可能，而且都可以通過對國家秘密的保護(hù)而得到保障——當(dāng)然前提是國家秘密的范圍能夠得到科學(xué)、合理界定。
作者簡介
王錫鋅，北京大學(xué)法學(xué)院憲法行政法研究中心副主任、研究員，公眾參與研究與支持中心主任。研究領(lǐng)域：中國行政法、法律和行政過程分析、行政程序，比較行政法。專著及合著：《行政程序法理念與制度研究》、《公眾參與和行政過程：一個(gè)理念和制度分析的框架》、《行政程序法立法研究》、《走向法治政府》。 |