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京滬高速鐵路等建設(shè)項目的跟蹤審計結(jié)果所暴露出的問題不僅引起社會廣泛關(guān)注，也促使審計署將進(jìn)一步加大對重大投資項目的審計力度。圖為4月16日正在緊張施工的中國首座自主設(shè)計、建造和運營管理的秦山核電站一期擴(kuò)建項目--方家山核電工程施工工地。新華社記者 趙眾志/攝 |
2008年，廈門市對政府投資項目——體育路改造工程進(jìn)行后評價，發(fā)現(xiàn)該項目部分工程因拆遷征地問題未能實施，遂要求業(yè)主單位等將這部分工程款計176
.4萬元返還財政部門。這是廈門開展政府投資項目后評價工作的一個實際成果。
近幾年來，廈門市在福建省率先開展了政府投資項目后評價工作，通過對政府投資項目建設(shè)全過程進(jìn)行總結(jié)式回顧，分析存在的問題，提出整改措施，進(jìn)一步強化了對政府投資項目的監(jiān)管，促進(jìn)政府投資決策水平的提高；同時也加大了政府投資項目工程建設(shè)領(lǐng)域預(yù)防、懲處腐敗的工作力度。
有關(guān)專家分析指出，政府投資項目是指為適應(yīng)和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，由政府直接投資、資本金注入、提供補助或財政擔(dān)保銀行貸款建設(shè)的項目，多數(shù)系為社會發(fā)展服務(wù)、非盈利的公益性項目。由于權(quán)力比較集中，政府投資項目往往成為腐敗的多發(fā)領(lǐng)域，廈門市推行的后評價制度或?qū)娀瘜φ顿Y項目的監(jiān)管。
已對21個項目實施后評價制度
國家一直在加大對政府投資項目的監(jiān)管。2004年的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》就要求，“完善重大項目稽查制度，建立政府投資項目后評價制度，對政府投資項目進(jìn)行全過程監(jiān)管”。2008年11月，國家發(fā)改委又制定了《中央政府投資項目后評價管理辦法(試行)》，對后評價工作程序、后評價管理和監(jiān)督、后評價成果應(yīng)用作了明確規(guī)范，要求“大力推廣通過項目后評價總結(jié)出來的成功經(jīng)驗和做法，不斷提高投資決策水平和政府投資效益”。
依據(jù)這些規(guī)定，廈門市自2007年以來，也先后制定了《廈門市開展政府投資項目后評價試點工作方案》、《廈門市政府投資項目后評價管理辦法》。其中《管理辦法》規(guī)定，項目后評價是指對政府投資項目在竣工驗收、投入使用后，運用科學(xué)、系統(tǒng)的分析評價方法，對項目的前期準(zhǔn)備、實施過程、運營情況以及效益和影響等方面情況進(jìn)行全面綜合評價。根據(jù)需要，也可對在建項目建設(shè)過程中某一階段開展后評價。辦法還規(guī)定，市政府直接投資或以資本金注入方式、金額在2億元以上的建設(shè)項目，應(yīng)實行項目后評價管理。
據(jù)了解，廈門市發(fā)改委、市監(jiān)察局可直接組織或者委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)實施項目后評價工作。項目后評價工作完成后，具體實施的中介機構(gòu)應(yīng)及時撰寫《項目后評價報告》，參照《政府投資項目后評價綜合評定表》對政府投資項目成功度進(jìn)行評分，并按時提交，由市發(fā)改委、監(jiān)察局組織驗收，項目后評價成果也將作為編制投資規(guī)劃、項目審批、投資決策、項目管理和行政問責(zé)的重要依據(jù)之一。
目前，廈門市成立了由市發(fā)改委、監(jiān)察局、財政局、審計局、建設(shè)局等組成的后評價工作小組，依托市重點項目稽查特派員辦公室開展工作，同時，建立規(guī)范的運作機制：廈門市總體規(guī)劃、各項事業(yè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和專項建設(shè)規(guī)劃、用地、環(huán)保、節(jié)能減排等項目許可批復(fù)文件，項目建議書、可行性研究報告、資金申請報告、招投標(biāo)文件、合同等項目相關(guān)文件。
據(jù)廈門市發(fā)改委監(jiān)察室主任陳建忠介紹，從2007年至今，廈門市累計已對21個政府投資項目開展了后評價工作，逐步探索建立了具有廈門特色的政府投資項目后評價機制，實現(xiàn)了后評價工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。
后評價制度監(jiān)管效果顯現(xiàn)
后評價制度的實施已產(chǎn)生明顯的監(jiān)管效果。2007年初，廈門市選擇該市“農(nóng)村供水一、二期工程”作為開展政府投資項目后評價工作的試點。該項目于2004年8月開始施工，一期工程于2005年9月竣工，決算投資額7272萬元；二期工程大部分于2005年10月26日完成(零星工程于2006年底完成)，決算投資額7785萬元。后評價專門工作小組對該項目立項文件審定、初步設(shè)計審查、預(yù)算審查、工程招投標(biāo)，以及竣工驗收、竣工決算、決算審計等進(jìn)行全面分析評價，并向市政府提交后評價報告。
報告指出，該項目資金管理比較到位，但還是存在的問題：一、項目前期設(shè)計深度不夠。造成管道設(shè)計與實際情況有較大出入、工程實施后設(shè)計變更比較多等問題；二、一期工程施工未按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，違反了招標(biāo)投標(biāo)法的有關(guān)規(guī)定；三、項目投資控制存在薄弱環(huán)節(jié)。比如，建設(shè)規(guī)模調(diào)整導(dǎo)致投資發(fā)生變化時，未嚴(yán)格按照基建程序報批。該項目在實施過程中導(dǎo)致造價變更的調(diào)整多達(dá)58處，其中一期24處，二期34處；四、項目運營與預(yù)期有較大差距，實際用水量僅為設(shè)計供水規(guī)模的18.26%。
報告顯示，廈門水務(wù)集團(tuán)采取了整改措施。例如二期工程嚴(yán)格按建設(shè)法規(guī)實行了公開招標(biāo)；對已經(jīng)發(fā)生的重大設(shè)計變更和建設(shè)規(guī)模調(diào)整，整理補充資料，向原項目審批部門提交申請，做好事后補救工作。
2008年，廈門市又對市中醫(yī)院遷建項目、珩厝東園海堤加固工程、公鐵立交項目、體育路改造工程等7個政府投資項目開展后評價工作，均發(fā)現(xiàn)了一些問題。例如，珩厝東園海堤加固工程，用海手續(xù)未辦完整；工期滯后較為嚴(yán)重；施工質(zhì)量存在一定缺陷。市收教所、拘留所整體搬遷項目，設(shè)計變更較多；項目實際實施部分超概544.13萬元，超概11.34%；項目調(diào)整內(nèi)容未按程序報批；該工程為國債項目，但未設(shè)國債資金專戶并納入專戶管理。市中醫(yī)院遷建項目，基建程序倒置。在投資概算批復(fù)之前，項目已經(jīng)開工。針對這些問題，后評價報告提出了整改建議。例如，針對珩厝東園海堤加固工程施工進(jìn)展緩慢，敦促新店鎮(zhèn)政府采取措施后，第3標(biāo)段已于2009年4月通過初步驗收。針對市中醫(yī)院遷建項目培訓(xùn)值班樓尚未動工建設(shè)的問題，建議盡快落實建設(shè)事宜，并抓緊辦理已建項目竣工決算。
2009年，廈門市又對云頂隧道、市府大道、國際旅游客運碼頭、環(huán)衛(wèi)綜合處理廠等13個項目進(jìn)行后評價，后評價報告正在起草當(dāng)中。
后評價制度意義重大
廈門市紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，建立政府投資項目后評價制度是投資體制改革的重要內(nèi)容。廈門市在全省率先實行了政府投資項目后評價制度，在全國應(yīng)該也是走在前列。在當(dāng)前應(yīng)對金融危機、各級政府為擴(kuò)大內(nèi)需紛紛擴(kuò)大了政府投資規(guī)模的大背景下，進(jìn)一步做好政府投資項目后評價工作，具有重要而現(xiàn)實的意義。
這位負(fù)責(zé)人表示，這項工作并不完全等同于對政府投資項目進(jìn)行稽查和審計，它不僅僅是查問題、挑毛病，而是通過對項目實施過程的回顧、項目效果和效益的評價、環(huán)境和社會效益的評價、項目目標(biāo)實現(xiàn)程度及可持續(xù)性等方面的綜合分析，總結(jié)項目決策、建設(shè)等方面的主要經(jīng)驗、教訓(xùn)，并針對存在問題提出對策和建議。
如果把項目后評價方法與預(yù)算、稽查、審計等手段結(jié)合起來使用，將能更好地發(fā)揮其作用與效力。
廈門市監(jiān)察局副局長鄭智敏說，政府投資項目權(quán)力比較集中，開展后評價猶如“工作總結(jié)”，是防止腐敗的重要舉措。后評價要有獨立的專家系統(tǒng)和規(guī)范的運作機制。
鄭智敏認(rèn)為，后評價的積極作用主要體現(xiàn)在三個方面：
一是促進(jìn)政府投資決策水平提高。通過項目后評價，可以發(fā)現(xiàn)政府投資決策中存在的問題，以便采取針對性措施，克服不足，提高決策水平。針對后評價中發(fā)現(xiàn)的一些帶有普遍性的問題，廈門市進(jìn)一步采取措施，包括加強項目儲備工作、加大對可行性研究評估和概算的審核力度、開展政府投資重大項目咨詢論證等。
二是促進(jìn)政府加強投資項目的監(jiān)管。針對后評價中發(fā)現(xiàn)的帶有共性的規(guī)避基建管理程序、項目投資控制薄弱等問題，以及個別項目規(guī)避招投標(biāo)的問題，廈門市對近年來該市出臺的《重點建設(shè)項目管理暫行辦法》《關(guān)于厲行節(jié)約嚴(yán)格控制市級財政性基建投資的意見》等政府投資管理文件的落實情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。市監(jiān)察部門牽頭組織成立工作小組加強監(jiān)管協(xié)調(diào)。
三是強化了對建設(shè)領(lǐng)域權(quán)力運行的規(guī)范與監(jiān)管。建設(shè)領(lǐng)域是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要領(lǐng)域，招投標(biāo)管理以及標(biāo)后監(jiān)管是權(quán)力運行監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，是當(dāng)前以及今后一段時間預(yù)防腐敗的重點。對法定重要項目實行強制后評價制度，強化了對建設(shè)領(lǐng)域權(quán)力運行的規(guī)范與監(jiān)管。 |