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●解決好“經(jīng)濟(jì)增長”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的關(guān)系，果斷地放棄GDP增長主義
●國富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排與民富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排有聯(lián)系又有所不同
●一個社會需求不足、收入分配差距不斷擴(kuò)大的社會不可能不斷“做大蛋糕”
●國有企業(yè)要把盈利性建立在公益性的目標(biāo)下，在盈利的基礎(chǔ)上促進(jìn)公益最大化
 改革開放30年，社會公共需求結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)戰(zhàn)略性升級的基本趨勢。從私人產(chǎn)品短缺到公共產(chǎn)品短缺，社會突出矛盾的歷史性變化，深刻地揭示以人的自身發(fā)展為核心的公平與可持續(xù)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展的主題。由此，形成新階段發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府轉(zhuǎn)型的特定背景和目標(biāo)要求及重大課題。發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于政府轉(zhuǎn)型，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必然伴隨著政府發(fā)展理念的深刻變革。
“經(jīng)濟(jì)增長”還是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”？
再保持20年至30年的較快增長，是各方面的共識和期盼。并且，我國具有實現(xiàn)這個目標(biāo)的巨大潛力。問題在于，面對現(xiàn)實的突出矛盾與問題，怎樣才能實現(xiàn)這個目標(biāo)。現(xiàn)在看，其出路在于發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。其中關(guān)鍵問題在于，要解決好“經(jīng)濟(jì)增長”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的關(guān)系，果斷地放棄GDP增長主義。
首先，“經(jīng)濟(jì)增長”能否解決發(fā)展的全部問題？增長和發(fā)展、增長方式和發(fā)展方式有不同的內(nèi)涵。增長更側(cè)重于資源配置的效率，發(fā)展除了增長這一要素外，至少還包括另外四個要素，即“結(jié)構(gòu)、分配、就業(yè)和環(huán)境”。以增長代替發(fā)展，希望“在增長中解決所有發(fā)展的問題”，從現(xiàn)實的情況來看，往往會帶來更大的矛盾和問題。
過去以“做大總量”為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長，調(diào)動了各方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，尤其是政府把相當(dāng)多的資源集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實現(xiàn)了長達(dá)30年的經(jīng)濟(jì)快速增長。這是一個不可否認(rèn)的偉大歷史。現(xiàn)實的問題是，實行增長至上，“以增長代替發(fā)展”，強(qiáng)化了結(jié)構(gòu)失衡、分配失衡、環(huán)境破壞等一系列的突出矛盾與問題。面對這些突出矛盾和問題，是否可以得出這樣的結(jié)論：新階段以GDP增長這個“一俊遮百丑”的時代開始成為歷史。
其次，為什么要終結(jié)GDP為中心的增長主義？概括說，GDP增長主義難以解決新階段的突出矛盾和問題。
第一，增長主義無法解決資源環(huán)境的矛盾。增長主義對待環(huán)境保護(hù)的傾向是“先污染、后治理”。從實踐看，增長主義的突出特點(diǎn)是：以政府為主導(dǎo)、以國有經(jīng)濟(jì)為主體、以重化工業(yè)為載體、以資源環(huán)境為代價、以投資出口為驅(qū)動、建立在低成本優(yōu)勢上的投資主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式。
第二，增長主義無法解決公共產(chǎn)品短缺的矛盾。增長主義以追求經(jīng)濟(jì)增長為核心目標(biāo)，由此形成激勵地方追求增長的財稅體制和行政體制。這使得地方政府缺乏提供公共產(chǎn)品的穩(wěn)定財力和積極性。
第三，增長主義無法解決日益拉大的收入差距。經(jīng)濟(jì)增長不能也不應(yīng)當(dāng)長期建立在勞動力低成本上。單一的經(jīng)濟(jì)增長常常容易使權(quán)力和資本結(jié)合在一起，并人為壓低勞動者工資收入。
再是，要不要改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式？以GDP為核心目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)增長與政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長方式有內(nèi)在的聯(lián)系，并形成政府追求經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張的相關(guān)機(jī)制與政策。例如，上級政府確立一個量化的增長目標(biāo)，層層分解，落實到各地各級官員身上，使GDP的增長成為官員考核升遷的主要指標(biāo)。這一機(jī)制的形成，必然助長權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)。這樣，在社會矛盾的處理中往往傾向于為GDP增長讓路。在這個背景下，只有轉(zhuǎn)變政府發(fā)展理念，才有可能推進(jìn)以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型。例如：第一，解決資源環(huán)境約束的突出矛盾，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變；第二，建立公共服務(wù)體制，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在公共服務(wù)供給中的主體地位和主導(dǎo)作用；第三，解決收入分配差距拉大的突出矛盾，關(guān)鍵在于強(qiáng)化政府在完善收入分配體制中的基本責(zé)任；第四，解決公共治理的突出矛盾，關(guān)鍵在于加強(qiáng)政府自身建設(shè)與改革。
“國富優(yōu)先”還是“民富優(yōu)先”？
毫無疑問，國富、民富都十分重要。民富國強(qiáng)是我們追求的基本目標(biāo)。這里，需要討論的是，如何實現(xiàn)民富國強(qiáng)。
長期實行國富優(yōu)先的增長會帶來哪些突出的矛盾和問題？在私人產(chǎn)品嚴(yán)重短缺、多數(shù)社會成員處于貧困的階段，實行國富優(yōu)先發(fā)展十分必要，因為它可以使國家有能力解決社會的貧困狀態(tài)。問題在于，當(dāng)總體上解決了溫飽問題，公共產(chǎn)品短缺成為突出矛盾的發(fā)展型新階段，仍然堅持國富優(yōu)先的發(fā)展，就容易帶來兩個方面的問題：一是國家生產(chǎn)力增長優(yōu)先并快于民眾消費(fèi)能力的增長，導(dǎo)致社會總需求不足，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)生動力；二是國富民不富，并導(dǎo)致收入差距的不斷擴(kuò)大。
堅持民富優(yōu)先的發(fā)展能否實現(xiàn)民富國強(qiáng)？一方面，民富帶來民眾消費(fèi)能力的提升，擴(kuò)大了社會總需求，由此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長；另一方面，新階段的民富，在有利于解決公平發(fā)展的同時，創(chuàng)造發(fā)展的動力和活力。適應(yīng)我國發(fā)展的階段性需求，從國富發(fā)展優(yōu)先轉(zhuǎn)向民富發(fā)展優(yōu)先，是解決內(nèi)生增長動力與社會公平的重要途徑，由此，才能實現(xiàn)民富國強(qiáng)的目標(biāo)。
如何著力構(gòu)建民富優(yōu)先的體制基礎(chǔ)？應(yīng)當(dāng)說，國富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排與民富優(yōu)先發(fā)展所需要的制度安排有聯(lián)系又有所不同，有利于國富發(fā)展的制度安排未必能自動全面地帶來民富。為此，需要加快構(gòu)建“藏富于民”的體制。例如，第一，合理控制各級政府財政收入的增長速度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)；第二，構(gòu)建社會成員共享國民財富的機(jī)制，使國家財富真正惠及全體公民；第三，保護(hù)居民財產(chǎn)，建設(shè)財產(chǎn)性收入的體制性基礎(chǔ)，尤其是讓農(nóng)民能夠明顯地分享土地流轉(zhuǎn)的增值收益；第四，創(chuàng)造有利于社會成員創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的體制機(jī)制。
“做大蛋糕”還是“分好蛋糕”？
作為一個發(fā)展中的大國，“做大蛋糕”將是中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。問題的關(guān)鍵在于，如何清楚地判斷當(dāng)前制約“做大蛋糕”的主要因素？如何構(gòu)建“做大蛋糕”、“共享蛋糕”的有效體制？
我國是否進(jìn)入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關(guān)鍵階段？當(dāng)前，“做大蛋糕”的約束條件發(fā)生了重要變化。30年前，“做大蛋糕”面臨的主要問題是要素短缺問題，尤其是資本短缺。當(dāng)前，“做大蛋糕”仍然有資本等生產(chǎn)要素的需求。從現(xiàn)實看，從中長期趨勢看，從社會因素對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響看，能否“分好蛋糕”成為“做大蛋糕”的主要約束條件。這是因為，不“分好蛋糕”，不僅使“做大的蛋糕”可能成為一塊“無效”的蛋糕，而且將直接造成繼續(xù)“做大蛋糕”的動力不足。從這個意義上說，“做大蛋糕”十分重要，“分好蛋糕”同樣重要。我的看法是，我國已進(jìn)入“不分好蛋糕就做不大蛋糕”的關(guān)鍵階段。
如何充分估計“分好蛋糕”對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要作用？當(dāng)前，“切蛋糕”中存的問題，直接制約了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變：一方面收入分配差距的擴(kuò)大，抑制了有效社會需求的形成；另一方面，“切蛋糕”中的某些不公平問題，將影響進(jìn)一步“做大蛋糕”。一個社會需求不足、收入分配差距不斷擴(kuò)大的社會不可能不斷“做大蛋糕”。
如何建立、完善“分好蛋糕”的體制機(jī)制？應(yīng)當(dāng)說，當(dāng)前在“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的體制機(jī)制上都有很多矛盾和問題。從社會公共需求變化的情況看，當(dāng)前需要盡快建立和完善“分好蛋糕”的體制機(jī)制，這包括行政體制、財稅體制、社會福利體制等。其中，關(guān)鍵取決于“十二五”時期能夠有效地調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，能否實質(zhì)性地推進(jìn)收入分配制度改革。
國有資本：“盈利性”還是“公益性”？
“國進(jìn)民退”成為當(dāng)前社會各方面普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題。我認(rèn)為，只要目標(biāo)明確，應(yīng)當(dāng)“國進(jìn)”、“民進(jìn)”并舉。問題的本質(zhì)在于，國有資本往哪進(jìn)？這就需要深入探討在市場主體形成和公共產(chǎn)品短缺的兩大特定背景下，國有資本的盈利性與公益性的關(guān)系。
新階段國有資本的形成和定位與30年前有什么明顯不同？第一，在國有資本的形成上，過去主要依靠做大做強(qiáng)國有企業(yè)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國有資本的積累和擴(kuò)大，國有企業(yè)仍有著特定作用，但是不是需要更多地依靠社會力量和社會的經(jīng)濟(jì)活動，并使其逐步成為國有資本形成和擴(kuò)大的重要來源。第二，在新階段國有資本的定位上，國有資本是不是應(yīng)當(dāng)更多地配置到公共領(lǐng)域，而不是市場領(lǐng)域。
國有資本如何在盈利性、公益性之間做出平衡和選擇？一方面，在市場主體基本形成的背景下，國有資本不應(yīng)當(dāng)也沒有必要大量配置在市場領(lǐng)域，與民爭利；另一方面，在公共產(chǎn)品短缺的大背景下，國有資本應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其公益性。在我看來，國有企業(yè)不是不要盈利性，盈利性是一個企業(yè)的基本屬性。但對國有企業(yè)來說，需要把盈利性建立在公益性的目標(biāo)下，在盈利的基礎(chǔ)上促進(jìn)國民福祉的最大化。就是說，國有資本可以通過股份制的形式配置于經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè)，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用，也可以通過特許經(jīng)營等方式配置于社會公益領(lǐng)域，在實現(xiàn)公益性目標(biāo)的前提下，實現(xiàn)保值增值。
如何以公益性為目標(biāo)推進(jìn)國有企業(yè)改革？第一，堅持公平競爭原則，加快破除行政壟斷，允許、鼓勵中小企業(yè)進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域；第二，加大國有資本在公共領(lǐng)域中的投入。以住房為例，加強(qiáng)廉租房、保障性住房的供給；以能源為例，加強(qiáng)能源安全建設(shè)；在自然壟斷行業(yè)，以保障基本公共服務(wù)供給為主(水、電、氣、醫(yī)等)；第三，建立常態(tài)化的壟斷行業(yè)和國有企業(yè)收租分紅機(jī)制，為公共財政奠定基礎(chǔ)，以有利于加快我國基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。
推進(jìn)以發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型，需要按照社會發(fā)展階段的客觀需求，以更大的魄力解放思想，推進(jìn)以公平與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的第二次轉(zhuǎn)型與改革。
(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長) |