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鐵路建設(shè)這塊蛋糕雖然很誘人，但要真想讓民資來吃，鐵路部門還要拿出起碼的誠意。資料照片 |
13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》(下稱“《意見》”)，共36條，其中明確指出鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設(shè)施的建設(shè)，探索建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，積極支持鐵路企業(yè)加快股改上市。
有專家就此表示，此項政策的出臺或?qū)榻窈笠庥顿Y鐵路建設(shè)的民間資本帶來福音。
值得注意的是，這并不是國家對于民間資本的首次示好，之前就已有過鼓勵民間資本投資鐵路建設(shè)的政策，但卻從未有過成功案例。此次《意見》的出臺將會帶來怎樣的改變？民間資本投資鐵路為何久未成功？業(yè)內(nèi)專家在對政策推敲的同時，也展開了反思。
給民資修鐵路帶來利好
國務(wù)院出臺的這份《意見》明確提出，要規(guī)范設(shè)置投資準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造公平競爭、平等準(zhǔn)入的市場環(huán)境。市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，不得單對民間資本設(shè)置附加條件。根據(jù)該《意見》，政府投資范圍將進(jìn)一步被界定，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)也將作進(jìn)一步的調(diào)整。在民間資本參與鐵路建設(shè)投資方面也將循此規(guī)定。
實際上，鐵路投資的大門此前就已對民資敞開。早在2005年7月，鐵道部就頒布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》，明確提出要按照“平等準(zhǔn)入、公平待遇”的原則，在鐵路建設(shè)、鐵路客貨運輸?shù)阮I(lǐng)域?qū)ι鐣Y本開放。2006年4月，鐵道部聯(lián)合建設(shè)部再次發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)開放鐵路建設(shè)市場的通知》，對鐵路建設(shè)市場的設(shè)計、施工、監(jiān)理業(yè)務(wù)范圍繼續(xù)開放。
根據(jù)鐵道部的統(tǒng)計，截至2008年底，全國共有合資鐵路公司102家，新建的合資鐵路里程達(dá)3萬公里，投資規(guī)模達(dá)2萬億元。但這些合資鐵路，大多是指鐵道部和地方政府共同投資的鐵路，外資和民營資本所占比重很小。
記者從一份國家發(fā)改委有關(guān)部門鼓勵民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的調(diào)研報告中看到，2004年前，鐵道部資金占鐵路基本建設(shè)投資的90%以上，其余多為地方政府投資。從2004年起，鐵道部大力推進(jìn)鐵路投融資改革。2007年，鐵道部所占投資仍約占鐵路基本建設(shè)投資的84%左右，投資主體單一的格局依然沒有根本改變。而從地方政府和企業(yè)投資比例看，絕大部分是地方政府投資，企業(yè)投資較少，參與投資的企業(yè)也以國企為主，民間資本直接投資比例很低。鐵路市場化投融資遠(yuǎn)未破題。
就此，北京交通大學(xué)教授紀(jì)嘉倫認(rèn)為，很多戰(zhàn)略投資者看到了中國鐵路潛在的市場前景和長遠(yuǎn)的商業(yè)利益，但目前的投資體制、對于運營管理的控制以及對民資的權(quán)益都無法得到切實保障，使得投資者只是處于觀望階段，而沒有進(jìn)一步行動。本次《意見》出臺，將有利于突破這一瓶頸。
但很多專家也表示，此次出臺的《意見》只是一個原則性的指導(dǎo)性文件，效果如何還要看政府職能部門出臺的細(xì)則和執(zhí)行力度。
入門后能否盈利尚是未知
盡管國家再次將投資大門向民營資本開放，能否盈利還是未知。雖然民間資本在鐵路上屢有嘗試，但截至目前，還沒有成功案例。
1998年通車的浙江金溫鐵路是我國第一條合資興建的股份制鐵路，這是由香港著名學(xué)者南懷瑾出資，與當(dāng)?shù)卣丸F道部共同修建的從溫州到金華的單線鐵路。但由于在資金清算和運輸調(diào)度上存在問題，最終投資方退出，金溫鐵路收歸國有。
作為鐵道部投融資體制改革試點的民營鐵路——衢常鐵路，也遭遇了民營資本徹底退出的結(jié)局。該項目于2005年啟動，但2006年8月就進(jìn)行了一次股權(quán)變更，直至2007年其民營背景股東光宇集團(tuán)徹底退出。
民營資本在投資鐵路上似乎總落得黯然收場的結(jié)局。
究其原因，有專家表示，主要是鐵路部門運營機制的問題，集中體現(xiàn)在資金清算和運輸調(diào)度上。長安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院殷紅軍認(rèn)為，當(dāng)前新建的合資鐵路公司基本都是鐵道部控股，地方政府、沿線相關(guān)企業(yè)參股模式，部屬有關(guān)鐵路局、國家鐵路投資公司作為鐵道部投資的產(chǎn)權(quán)代表。但實際上鐵路局并不具有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，沒有投融資主體資格，不能依照《公司法》運作，投資者近期權(quán)益無法得到有效保護(hù)。再者，目前我國鐵路是政企合一的管理體制，鐵道部既是市場規(guī)則、行業(yè)政策的制定者、兼監(jiān)督者，又是鐵路企業(yè)的直接投資、經(jīng)營者。這復(fù)雜的身份使得很多民間資本徘徊于鐵路市場之外。
鐵路建成之后，客、貨運收入成為投資者還本付息的主要收入來源。而我國鐵路運輸實行的是全國統(tǒng)一調(diào)度，民營資本在運輸環(huán)節(jié)無法進(jìn)行運力安排和車輛調(diào)度，這在很大程度上影響了民間資本進(jìn)入鐵路。
在資金清算方面，鐵道部實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，各鐵路局和其他鐵路運輸企業(yè)將運輸進(jìn)款統(tǒng)一上繳鐵道部，根據(jù)鐵道部制定的定價政策和分配制度，將所有進(jìn)款在各鐵路局和其他鐵路運輸企業(yè)之間分配，這種“大鍋飯”式的資金清算方式也使得民營資本望而卻步。
此外，民營資本進(jìn)入鐵路還有許多責(zé)權(quán)利的劃分尚待明確。鐵道部計劃司司長楊忠民告訴記者，中國鐵路擔(dān)負(fù)了國民經(jīng)濟(jì)運輸生命線的重任，鐵路運力的90%用于煤炭、礦石、鋼鐵和糧食等國家重點物資的運輸，且運價相當(dāng)?shù)土Ｒ虼�，我們也不得不考慮，民營資本進(jìn)入鐵路是否也要承擔(dān)公益性責(zé)任，以及如何正確區(qū)分鐵路的公益性投資和商業(yè)性投資。
鐵路投融資體制改革亟需探索
鐵道部數(shù)據(jù)顯示，2009年投資的6000億元中，來自地方和企業(yè)的占1/3。2003-2008年，全路新組建合資鐵路公司76家，吸引了地方政府、戰(zhàn)略投資者資金共2832.7億元，鐵路建設(shè)僅靠中央政府投資的局面有所改善，但這還不夠。
按照鐵道部2020年路網(wǎng)規(guī)劃，我國鐵路要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，需要2萬億元的鐵路投資，但現(xiàn)在籌集到的還不到1萬億元，還有一半缺口，必須要進(jìn)行市場化融資。
就此，鐵道部部長劉志軍曾表示，要深化鐵路投融資體制改革，逐步走向政企分開、政資分開、事企分開。積極探索運用鐵路優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)改制上市，以存量換增量，實現(xiàn)資本市場融資的新突破。同時，要廣泛吸引社會資金參與鐵路建設(shè)，擴(kuò)大合資鐵路建設(shè)規(guī)模，完善合資鐵路政策法規(guī)，探索符合我國鐵路實際的合資鐵路管理模式。
從西方發(fā)達(dá)國家鐵路發(fā)展歷史來看，股票、債券融資占重要的地位，尤其對于較大規(guī)模的鐵路線路建設(shè)，在資本市場上可以迅速籌集到大量的建設(shè)資金。殷紅軍認(rèn)為，結(jié)合我國廣深鐵路公司與大秦鐵路公司上市融資的經(jīng)驗，可嘗試將現(xiàn)有部分鐵路優(yōu)良資產(chǎn)上市募集資金，然后將這部分資金用于改、擴(kuò)建鐵路，增加其運能，緩解鐵路運輸瓶頸等問題。
中國國際金融有限公司副總裁畢明建則認(rèn)為，對于中國鐵路而言，股權(quán)融資和債務(wù)融資同等重要、缺一不可，在股權(quán)融資方面需要進(jìn)行全行業(yè)整體規(guī)劃，并借鑒國外鐵路“存量換增量”的經(jīng)驗。
財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司司長胡靜林則認(rèn)為，鐵路投融資體制改革應(yīng)加強政府引導(dǎo)：一是在中央財力允許的情況下，加大對鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的力度，特別是對西部鐵路建設(shè)、公益性鐵路建設(shè)項目，政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任；二是支持鐵路權(quán)益性融資，從政策上鼓勵和引導(dǎo)境內(nèi)外各類社會資本參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營，支持鐵路既有線股份制改造融資；三是推進(jìn)鐵路運價改革，建立國家宏觀調(diào)控下靈活反映市場需求的運價形成機制和鼓勵機制：四是在符合國家有關(guān)稅收法律、法規(guī)的前提下，給予鐵路運輸企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。 |