首都成為“首堵”，長時間里一直是人們對北京交通擁堵的諷喻。時近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世。其中，“公交優(yōu)先”所面臨的尷尬，體現(xiàn)在交通和城市規(guī)劃的方方面面。在有限的交通資源下，真正面臨大考的是政府的管理智慧。
“交通不是一個技術問題，它是一個政治問題”
首都成為“首堵”，長時間里一直是人們對北京交通擁堵的諷喻。時近年底，懸念已久的北京治堵新策終于面世。12月13日，《北京市關于進一步推進首都交通科學發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見(征求意見稿)》公開征求意見。
這已是北京歷史上的第三輪治堵行動。此前，先有上世紀末以“大修大建”為主導的思路，后有至2004年轉向為大規(guī)模增加軌道交通建設與公交服務供給的第二輪治堵。
新一輪治堵方案相當全面。新方案第一部分即提出，“進一步完善城市規(guī)劃，疏解中心城功能和人口”；接著又提出“全面推進中心城干道路網系統(tǒng)建設”“加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度，鼓勵公交出行”，種種措施均指向北京城市規(guī)劃“單中心+環(huán)線”結構痼疾。
但這些措施似曾相識——“要發(fā)展新城”“不要再攤大餅”的聲音在近20年北京市的城市規(guī)劃和“治堵”措施中，曾被多次提及。
“都是老生常談了�！敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華對本刊記者說，
“如果不在城市規(guī)劃上下‘狠手’進行‘治本’，北京的擁堵現(xiàn)象將永遠無法解決�！�
仍是“治標”方案
新方案的做法更多是在既有城市格局下進行技術性改良。一方面從管理需求角度著手，大力發(fā)展公交；另一方面從平衡供需角度出發(fā)，著力于交通設施的供給
時至今日，越來越多的人認識到，北京擁堵的根源在于“攤大餅”式的城市結構——即北京的城市建設，以紫禁城為中心環(huán)狀向外擴張，行政、金融、商業(yè)機構高度集中，造成交通擁堵等一系列“大城市病”。
曾經有過機會避開這個陷阱。建國初期，建筑學家梁思成和陳占祥合作完成的北京城規(guī)劃方案(史稱“梁陳方案”)，核心就是摒棄“單中心”的城市結構。兩位足跡踏遍歐美的建筑學家看到了發(fā)達國家走過的彎路：在“單中心”結構下，城市功能過度集中于市中心區(qū)內，一系列問題隨之產生。
只是，“梁陳方案”不幸敗給了蘇聯(lián)專家的“單中心”方案，北京城今日的“堵”局自那時便埋下禍根。
此后，北京城繞著最初的圓心，不斷修建快速環(huán)路，構造了一個個“同心圓”。但修路的速度遠不及汽車的增幅，每一條環(huán)路開通不久，就會被人戲稱為“露天停車場”；而在這種“小汽車優(yōu)先”“公路優(yōu)先”的模式之下，公交系統(tǒng)發(fā)展滯后，交通壓力長期無法緩解。
此次北京治堵新政，自然考慮到了城市規(guī)劃問題。從方案文本看，“優(yōu)化調整城市功能布局”，在次序上位居首要，但所占篇幅不到十分之一。具體措施只有三點：全面實施《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》；編制實施《北京市交通運輸綜合規(guī)劃》，落實公交場站、公共停車場等交通基礎設施用地；全面落實配套交通基礎設施規(guī)劃。
其中，作為首要措施的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》，早在2005年1月12日，便在國務院第七十七次常務會議上通過。變“單中心”為“多中心”，確定“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間結構，是這一規(guī)劃的靈魂。
落實多中心規(guī)劃，各界已有共識。北京原有城市規(guī)劃和道路建設已達到承載能力的極限，多年來的單中心發(fā)展模式，使得承擔過多功能的中心城不堪重負，而新城建設僅分擔居住功能，事實上增加了人們的出行成本。
問題是，在過去的五年里，“這個規(guī)劃一制訂出來，似乎就被人遺忘了�！毙氯A社高級記者、城市建設專家王軍對本刊記者說。上世紀末北京建立的幾個衛(wèi)星城——望京、回龍觀、天通苑、通州，直到今天依然是“睡城”，并且多了個稱呼——“堵城”。
鑒于此，新方案更多的做法是在既有的城市格局下進行技術性改良。一系列措施，事實上從兩個方向延續(xù)了北京過去的治堵思路。一個方向是從管理需求的角度著手，通過大力發(fā)展公交，鼓勵公交出行、綠色出行。這得到了諸多專家肯定。中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊保軍表示，特大城市的交通擁堵是個痼疾，主要的緩解方式還是要依賴北京地鐵的發(fā)展。就現(xiàn)有的方案看來，“各種公共交通的協(xié)調合作還重視不夠”。
另一個方向則仍是從平衡供需的角度出發(fā)，著力于交通設施的供給。方案提出，將開放使用地下環(huán)廊，開建東西二環(huán)地下隧道，打通400公里微循環(huán)路并升級478公里高速公路。此外，中心城將增5萬個公共停車位，全市增加20萬個基本停車位和3萬個駐車換乘停車位。
不過，新建的道路資源將如何分配，此版方案尚無明確表示。在王軍看來，如果在道路的分配上不能下定決心，做到公交優(yōu)先，仍然是每種交通方式(小汽車、公交車、步行)都要發(fā)展，妥協(xié)之下的緩堵效果必然有限。
加大供應的同時，方案亦對需求做出限制。其主要措施，并非事前坊間所流傳的那樣“激進”。
或許與此前民眾的普遍反彈有關，新政對限制性的措施的表述十分保守：一是用錯時停車、彈性工作制等方式分流需求，二是采取具體的管制措施，“十二五”期間，北京市各級黨政機關、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務用車指標。在此基礎上，“合理調控單位和個人年度小客車增長速度”；與此同時，方案提出將在“必要時”，實施重點交通擁堵路段高峰時段機動車單雙號行駛措施，并研究重點擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費，“擇機實施”。
兩個方向的舉措同時用力，更需要大規(guī)模的資金投入。據業(yè)內人士介紹，修建1公里地鐵需要投資6億元，在2010年，北京在建地鐵已經達到307.5公里，僅建設一項的投入即超千億元；而自2007年北京市實行低票價政策后，政府每年要對公交地鐵公司的運營補貼每年超過百億元。
在既有城市格局下，新方案既倡導公交優(yōu)先，又要兼顧汽車產業(yè)利益和社會用車需求。多種努力疊加，在大規(guī)模增加公交系統(tǒng)建設投入的同時，仍給予機動車發(fā)展很大空間。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華對本刊記者表示，“這個治堵方案放棄了‘治本’，仍然只是一個‘治標’方案�！�
“公交先行”難治結構痼疾
在一些交通規(guī)劃學者眼中，當前北京環(huán)形和放射線的結構，是加劇擁堵的主因
回顧上兩輪治堵歷程，資金投入亦不可謂不充沛，但成效最終總被日益龐大的車流迅速抵消。
清華大學建筑學院城市規(guī)劃系學者馬強介紹，政府部門最初的治堵思路緊緊圍繞著供求展開，政策方向多在道路建設上，大規(guī)模道路拓寬擴建和立交工程隨即啟動。
但道路發(fā)展的速度，遠遠比不上機動車增長的速度。中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授毛壽龍分析說：“城市道路都是免費提供的，道路修到哪里，哪里的房地產就增值，那里的人流、物流和資金流就密集，直到交通擁擠的邊際成本抵消了開車去那里的邊際收益為止�！�
擁堵程度不斷挑戰(zhàn)北京居民的承受底線。家住北京北郊天通苑的謝女士告訴本刊記者，過去她從家開車到北二環(huán)上班，僅需40分鐘。今年初，變成了一個小時；到了年底，則需要一小時二十分鐘。
民怨沸騰之際，《北京交通發(fā)展綱要(2004-2020)》年出臺。其后北京政府每年都發(fā)布一個治堵的具體工作方案。在整個新體系中，著重發(fā)展公共交通的思路被反復強調。
馬強介紹，這標志著北京治堵的思路，從大修大建轉向引導人們出行方式改變，從增加供給向需求管理轉變。公交引導的思路一直延續(xù)至今，也成為此輪新政的主導思想。
2004年后情況有明顯改觀�！笆晃濉逼陂g，北京提出公共交通投資占交通基礎設施建設總投資比例達到45%。到2009年，北京公共交通投資427.4億元，占總投資的比例達70%，并在2010年繼續(xù)維持高比例。
借勢奧運會，北京地鐵的修建速度大大提升。到2010年，北京已有12條地鐵線路同時在建。
路面公共交通也有顯著發(fā)展。大容量快速公交開始引入，運營時間加長，早晚高峰發(fā)車時間縮短，增加運營車輛及線路。
此外，北京自2007年開始實行低票價政策，地鐵全網均為2元優(yōu)惠票價，公交車也給予二折到四折的優(yōu)惠。
到2009年，北京市民公交出行比例達到38.9%，已遠遠高于“十五”末的28.1%。高峰時段，地鐵部分路段滿載率已達120%至140%。但是，北京城擁堵的局面仍然未見明顯改觀。
這種局面，被學者看作是當初發(fā)展思路錯誤釀成的苦果。自建國初放棄“梁陳方案”的規(guī)劃后，北京便一直以“單中心”結構發(fā)展。2001年之后，北京城市建成區(qū)面積迅速擴張，道路里程和面積大幅增長，單中心的向心式城市格局和環(huán)狀加放射狀道路網形式基本形成。
在一些交通規(guī)劃學者眼中，當前北京環(huán)形和放射線的“集聚式”道路結構，是加劇擁堵的主因。馬強指出，在主干道路面保持暢通的同時，嚴重影響主路通行速度和通行能力�！白铋_始修環(huán)路的時候，是以為能夠通過這些快速路解決擁堵問題。”楊保軍說，“但后來，事實證明，這樣的發(fā)展方式解決不了問題�！�
分散式、分流式的道路規(guī)劃有助于交通流量的疏散，但既定規(guī)劃的調整，需要系統(tǒng)性大手術，難度可想而知。
北京市城市規(guī)劃設計研究院專家撰文指出：隨著交通需求總量的增長、質量的提高，單純依靠增加設施供給不僅不能有效緩解交通擁堵，相反會促使交通系統(tǒng)向惡性循環(huán)方向發(fā)展。
規(guī)劃布局積弊
考察過很多國家規(guī)劃體制的楊保軍說，“好像沒有哪個國家的部門分割像中國這么厲害”
似乎總有什么“死結”讓交通規(guī)劃和城市規(guī)劃的措施屢屢失效，讓固有的模式難以改變。中國城市規(guī)劃設計研究院總規(guī)劃師楊保軍對本刊記者說：“北京治堵的最大障礙，不是錢的障礙，是體制障礙�！�
在楊保軍來看，交通是一個系統(tǒng)工程，從全世界大城市看，城市交通的戰(zhàn)略意圖要明確。對于中國的大城市，一定要公交優(yōu)先。而對于北京而言，最需重點發(fā)展的公共交通工具是地鐵。
北京直到很晚才意識到這一點。北京的地鐵始建于1965年，是全國最早的，但在2002年之前的37年里，北京一直只有兩條地鐵�！叭绻旬敵跤脕硇蕲h(huán)城快速路的資金用來修地鐵，北京不會是今天這個樣子�！�
需要反思的是，為什么環(huán)城快速路的積弊早已顯現(xiàn)，對這一模式的修正卻姍姍來遲。楊保軍指出，多年來，城市規(guī)劃專家不斷呼吁改變這一既有模式，始終受到產業(yè)界的反對。而更大的問題在于，多種決策之間相互隔離，使得原有的積弊難以得到迅速反饋和調整。
以交通規(guī)劃和城市規(guī)劃為例。楊保軍指出，交通規(guī)劃和城市總體規(guī)劃應該是“相互反饋、相互銜接、相互完善”的。
“規(guī)劃布局決定了交通出行的特征和強度。同樣蓋一座樓，6層樓和16層樓帶來的出行方式應該是不一樣的�！睏畋＼娬f，“正確的做法是，先有一個規(guī)劃布局的方案，規(guī)劃中有一個路網系統(tǒng)，交通規(guī)劃師會根據這個規(guī)劃布局和路網系統(tǒng)等測算出一個相對科學的結論，評價出將來的交通狀況，哪條路會堵，哪條路不會堵，哪條路車輛不多。此后再進入模型預算檢驗，繼續(xù)發(fā)現(xiàn)問題并進行優(yōu)化。如此不斷反饋、協(xié)調，最后會出現(xiàn)一個相對優(yōu)化的方案�！�
不過，這個理想狀態(tài)的前提是，不同部門之間的溝通協(xié)作�！斑@是中國當前最大的問題。”楊保軍說。
協(xié)調不暢有很多表現(xiàn)形式。楊保軍舉例說，為什么西直門站換乘那么難，就是因為13號線和2號線分屬不同的施工單位和建設主體，“各管各的”；北京火車站換乘地鐵為何不能直接從地下通行，也因由不同部門管理。
楊保軍遇到的最突出例子是上海的虹橋樞紐工程。在他的最初設計中，機場、地鐵、磁懸浮的連接遵循的“最短換乘原則”。但對這個方案，各方都不同意。“地鐵部門就提出，修地鐵總是要圈一塊地，表明那是我的地盤，那樣才會安全�！睏畋＼娬f，“就因為部門之間的協(xié)調難題，我們很難做到‘零換乘交通樞紐’。”
考察過很多國家規(guī)劃體制的楊保軍說，“好像沒有哪個國家的部門分割像中國這么厲害�！�
北京新城發(fā)展滯后同樣與體制障礙有關。王軍用各個區(qū)“各自為政”來解釋老城內的不斷“折騰”。他在一次演講中說：“每個城區(qū)都占一點，都想發(fā)展‘中央商務區(qū)’，結局就是每個城區(qū)都膨脹，最后是整個城市的膨脹�！�
楊保軍還指出，新城的發(fā)展，需要依賴政府的行政力量與市場的“馬太效應”抗衡。
“市場只遵循‘馬太效應’，只會往富裕的地方集中，北京‘南貧北富’的格局形成就與此有關。要想發(fā)展新城，需要政府將優(yōu)質的公共資源配置到那里，以此吸引市場進入�！睏畋＼娬f，“我們現(xiàn)在要發(fā)展的幾個新城，你可能看到地鐵已經修過去了，但是好的醫(yī)院和學校建過去了嗎？如果沒有，就說明政府做得還不夠�！�
需要什么樣的城市？
“北京的地界上有很多國家部委、軍隊，這些利益都很難協(xié)調。很多方案沒法實現(xiàn)”
首都變成
“首堵”并非中國特色。
據王軍介紹，“二戰(zhàn)”快結束時，倫敦市中心擁堵著1000多萬人口，大城市的諸多弊病都出現(xiàn)了。當時的倫敦市政府推行了一個“大倫敦計劃”，用了半個世紀時間，把市中心區(qū)的人減少將近一半，在距離中心區(qū)大概五六十公里的郊區(qū)規(guī)劃了十多個新城。但這些新城沒有變成望京、回龍觀這樣僅僅是睡覺的地方�！笆兄行膮^(qū)的就業(yè)場所也搬了過去，CBD搬過去了，不像北京，用東方廣場把人都轟出去�！蓖踯娬f。
另一個被王軍津津樂道的成功案例，是哥倫比亞首都波哥大的故事。1998年至2001年，波哥大的前任市長恩里克·佩那羅舍將這個800萬人口的城市從無望的交通擁堵中解救出來。
在恩里克的領導下，波哥大建設了一個快速公交系統(tǒng)(BRT)、拉丁美洲規(guī)模最大的自行車道路網絡(全長250公里)、世界最長的步行街(全長17公里)、通往城市最貧窮地區(qū)的數百公里長的人行道、1000多個新建或改建的公園。每年有兩個工作日，禁止私家車進入全市3.5萬公頃的范圍。
王軍在所著《采訪本上的城市》一書中，記下了市長恩里克在2006年曼哈頓交通政策會議上的一次演講：“在波哥大，我們選擇建設一個為人民的城市，而不是為汽車的城市。為汽車而造的城市必將因擁堵和不安全的街道而承載痛苦，并提供可憐的就業(yè)機會。我們取而代之的，是給我們的市民可享受的公共空間和空前的出行條件。”
“今天，我們不是在談論交通問題。我們真正在談論的是，我們需要什么樣的城市？我們必須作一個集體的決定來回答我們要怎樣組織我們的生活。交通不是一個技術問題，它是一個政治問題�！痹谕踯娍磥恚本┩耆梢詮牟ǜ绱蟮慕涷炛屑橙〗涷�，“比如，長安街有十條車道，將六條都分配給公共交通，這并不太難�！�
楊保軍稱波哥大的做法為“置之死地而后生”。“波哥大的做法是人民投票選擇的結果。在這個政策實施之初經歷了‘陣痛’，因為留給小汽車的車道變少了。一開始，道路變得更加擁堵，而不是改善。但是漸漸的，政策引導人們作出了選擇，逐漸實現(xiàn)了平衡�！�
但在他看來，這個辦法在北京很難實現(xiàn)，原因在于，“北京的事情，并不是北京市說了算。北京的地界上有很多國家部委、軍隊，這些利益都很難協(xié)調。很多方案沒法實現(xiàn)。”他說。
潘家華也指出，中國的集權思想和行政權力導致資源高度壟斷。比如，各大部委機關均在長安街附近，中國最好的醫(yī)院如協(xié)和醫(yī)院等都在東城區(qū)，中國最好的高校如北大、清華都集中在海淀區(qū)中關村……對這些機構的協(xié)調都超出了北京市的能力范圍。
“居然將國家大劇院建在天安門附近，這個龐然大物每天有幾千、幾萬人進出，不堵車才怪！”潘家華對本刊記者說。
一位不愿透露姓名的專家對本刊記者表示，對于北京治堵，中央一直沒有表態(tài)過，但“這次表了態(tài)，也是因為問題實在太嚴重，再不管就癱瘓了”
。
很多人注意到，此次《意見(征求意見稿)》要求，“‘十二五’期間，北京市各級黨政機關、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務用車指標”。不過，對于用車數量更為龐大的國家部委，這個意見未作規(guī)定。