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2006年11月中旬，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳的一紙文件讓有關(guān)縣域治理的話題再次成為全國焦點(diǎn)。這份文件指出，浙江省委、省政府已確定將義烏市作為進(jìn)一步擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的改革試點(diǎn)。
改革開放以來，浙江省曾先后于1992年、1997年和2002年三次出臺(tái)政策措施，開展經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革。研究人士認(rèn)為，浙江之所以能連續(xù)幾年雄踞“百強(qiáng)縣”榜首，跟上述改革以及上世紀(jì)90年代初承襲下來的“省管縣”財(cái)政體制有著密不可分的關(guān)系。
如今，作為縣級(jí)市的義烏市再次被列為擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)，無疑又將開啟一種新的縣域治理局面。
浙江再試點(diǎn)
“央行杭州中心支行和國家外匯管理局浙江省分局正在對(duì)義烏擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)行征求意見、匯總材料。”中國人民銀行杭州中心支行辦公室主任應(yīng)兆祥告訴記者，在省里文件下發(fā)的次日，支行領(lǐng)導(dǎo)就批示要求相關(guān)處室投入工作了。
應(yīng)兆祥說，央行杭州中心支行和國家外匯管理局浙江省分局已根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，初步梳理出20多項(xiàng)有望下放給義烏市的外匯管理權(quán)限，“這些權(quán)限原先都是屬于地市一級(jí)外匯管理部門的。”
支持和幫助義烏市設(shè)立海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、外匯管理等相關(guān)分支機(jī)構(gòu)，并協(xié)調(diào)賦予這些分支機(jī)構(gòu)設(shè)區(qū)市或相當(dāng)于設(shè)區(qū)市的職能——按照浙江省下發(fā)的《關(guān)于開展擴(kuò)大義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限改革試點(diǎn)工作的若干意見》規(guī)定，義烏市政府在某些方面將獲得與其上級(jí)政府金華市政府“相當(dāng)”的權(quán)力。
這份文件列出的擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)主要有兩方面，一是進(jìn)一步擴(kuò)大義烏市政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。主要包括，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等權(quán)限外，還賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；法律法規(guī)規(guī)定由設(shè)區(qū)市政府及其主管部門批準(zhǔn)和管理的事項(xiàng)，無禁止委托條款的，由金華市政府及其主管部門委托義烏市行使批準(zhǔn)和管理權(quán)；少量規(guī)定由省級(jí)政府及其主管部門批準(zhǔn)和管理的事項(xiàng)，也可采取由省政府主管部門委托或延伸機(jī)構(gòu)的方式下放權(quán)限。
二是調(diào)整和完善有關(guān)管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。除了海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、外匯管理等職能“提升”外，義烏市還獲得了調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制、對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行整合的“特權(quán)”，義烏市的黨政“一把手”也可采取適當(dāng)方式予以“高配”。
這份文件明確指出，試點(diǎn)將以擴(kuò)大縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限為重點(diǎn)，調(diào)整和規(guī)范省、市、縣三級(jí)政府的事權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步深化縣級(jí)行政管理體制改革，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展。
“省管縣”回顧
義烏市擴(kuò)權(quán)改革之所以引發(fā)關(guān)注，原因之一是浙江省在“省管縣”方面已經(jīng)有了極為成功的制度實(shí)踐。
“浙江縣域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象與‘省管縣’財(cái)政體制有著密不可分的關(guān)系，甚至可稱其為浙江的一項(xiàng)‘秘密武器’”。農(nóng)業(yè)問題專家、浙江省農(nóng)辦副主任顧益康如是認(rèn)為。
20多年來，浙江的縣域經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力創(chuàng)下了不少奇跡，它作為我國陸域面積最小的省份之一，卻擁有全國“百強(qiáng)縣”近1/3的席位。推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求動(dòng)力——促成了內(nèi)生性的民營經(jīng)濟(jì)滋長和繁榮的重要制度框架，便是“省管縣”財(cái)政體制。
“省管縣”的本意，就是在財(cái)政收支劃分、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣，縣財(cái)政和市本級(jí)財(cái)政一樣直接同省財(cái)政掛鉤。“省管縣”曾是新中國成立后一直實(shí)行的財(cái)政制度，但在1994年實(shí)行分稅制后，各地紛紛確定了省管市、市管縣的財(cái)政模式，浙江獨(dú)把“省管縣”延續(xù)了下來。
當(dāng)時(shí)的決策者還制定了多項(xiàng)鼓勵(lì)縣域發(fā)展的配套政策，如“兩保兩掛”政策，即確保中央兩稅完成和收支平衡、實(shí)行省補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)與地方收入掛鉤，而且省與市縣實(shí)行增量“二八”分成，增收“大頭”留歸地方，極大地刺激了地方發(fā)展。1994年浙江省還有17個(gè)貧困縣及欠發(fā)達(dá)縣，當(dāng)年赤字1.2億元，1995年17個(gè)縣全部實(shí)現(xiàn)收支平衡，到2001年底，已有14個(gè)縣進(jìn)入了財(cái)政“億元縣”行列。
義烏市近20年來的財(cái)政收入年均增長比例在25%以上，2005年完成財(cái)政總收入35億元，超出金華市本級(jí)財(cái)政總收入約五億元。金華市財(cái)政局一位副局長對(duì)記者坦言，如果是省管市、市管縣體制，市里肯定會(huì)截留縣里的部分收入。
“縣治”新“腳本”
“有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”——盡管中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議中的這一表述所指僅是財(cái)政管理體制——但“省管縣”的話題，還是吸引了許多人對(duì)于新時(shí)期縣域治理話題的強(qiáng)烈興趣。
近年來，山東、福建、湖北、廣東等多個(gè)省份先后跟進(jìn)，紛紛規(guī)劃出臺(tái)了以“省管縣”財(cái)政體制為主要內(nèi)容的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”措施。2004年5月河南省出臺(tái)的《擴(kuò)大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》，甚至已提出要賦予部分縣(市)與省轄市相同的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分社會(huì)管理權(quán)限，讓它們和省轄市“平起平坐”。
當(dāng)“強(qiáng)縣”的財(cái)政政策成為各地的一致追求，對(duì)縣級(jí)政權(quán)更大層面的“擴(kuò)權(quán)”呼求必然隨之出現(xiàn)。
這種改革暢想便是，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)適時(shí)推進(jìn)行政體制改革，減少政府層級(jí)，從目前的“省——市——縣”三級(jí)架構(gòu)改為“省——縣”二級(jí)架構(gòu)。有專家進(jìn)一步提出了“市管城鎮(zhèn)、縣管鄉(xiāng)村”的改革路徑，認(rèn)為應(yīng)與“鎮(zhèn)管小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)管農(nóng)村”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革一道成為省以下行政體制改革的兩個(gè)目標(biāo)。
浙江省經(jīng)貿(mào)委副主任周日星認(rèn)為，從浙江“省管縣”財(cái)政體制的成功可以對(duì)比出“市管縣”的不足，一是市、縣爭利不可避免，在財(cái)稅分成、基建投資、新項(xiàng)目等方面常常優(yōu)先考慮市；二是行政管理的矛盾，縣的自主權(quán)受限太多；三是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會(huì)是農(nóng)村。
有關(guān)人士提出，“省管縣”還是“市管縣”，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)地方政府轄區(qū)的最優(yōu)規(guī)模確定問題，公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、政府管理效率應(yīng)成為政府體制結(jié)構(gòu)優(yōu)化設(shè)計(jì)的主要參考因素。
淡化、精簡中間管理環(huán)節(jié)是一種趨勢，但是否需要推行“省縣制”，還將涉及論證、立法等程序，并非簡單的暢想所能概括。無論如何，義烏擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)，已經(jīng)為這種暢想提供了一個(gè)新的“腳本”。 |