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2010-03-18 作者：中央財經(jīng)大學(xué)政府與經(jīng)濟研究中心主任 王福重 來源：上海證券報
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預(yù)算的核心意思，就是所有的政府開支，非經(jīng)立法程序不得執(zhí)行。預(yù)算公開，是預(yù)算的本來要求。預(yù)算不是個人的事情，而是關(guān)乎所有人的利益，必須令所有公民知曉。為了改善民生，建設(shè)和諧社會，預(yù)算公開的步子還應(yīng)該邁得更大一些，再快一些。首先是，各級財政部門、國有企業(yè)，各預(yù)算撥款單位，都要嚴格公布全部的收支項目和數(shù)字。
預(yù)算公開，成為當前最熱門的話題。十一屆全國人大三次會議要求，經(jīng)人大批準的預(yù)算都要公開，包括國務(wù)院各部門的預(yù)算。全國人大預(yù)算工作委員會主任高強表示，即將修訂的《預(yù)算法》，將力推預(yù)算公開。而就在幾天前，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)，在其網(wǎng)站上公開了今年1月和2月份的所有公務(wù)開支，內(nèi)容非常詳細，包括一筆1.5元的花費。
最近幾年，政府傾情民生，財政用于民生的開支有較大幅度增加，特別是“三農(nóng)”開支，增加尤為明顯。在現(xiàn)代社會，“財政”是“公共財政”的簡稱，財政只應(yīng)該提供公共物品，增進社會公平。上述這些動作，都是在還原公共財政的本來面目。同時，公眾也逐漸意識到，除了納稅，他們還有獲得公共服務(wù)的權(quán)利。關(guān)心財政預(yù)算的人，會越來越多，這當然是一個可喜的現(xiàn)象。
財政的歷史和國家的歷史一樣久長，但是，預(yù)算的歷史卻至今不過三百余年。預(yù)算是1640年英國資產(chǎn)階級大革命的產(chǎn)物，它的初衷，是限制國王亂花錢。這是一種必然的要求，因為那個時候，社會的財富主要創(chuàng)造者，是新興的資產(chǎn)階級。以后隨著各國相繼仿效，預(yù)算制度遂成了重要的政治經(jīng)濟制度。
預(yù)算的核心意思是，所有的政府開支，非經(jīng)立法程序不得執(zhí)行。預(yù)算公開，是預(yù)算的本來要求。預(yù)算是一個法律文件，作為法律文件，預(yù)算不是個人的事情，而是關(guān)乎所有人的利益，必須令所有公民知曉。
現(xiàn)在我們的預(yù)算報告，有人說是“內(nèi)行看不明白，外行更看不懂”。確實，預(yù)算涉及諸多專業(yè)知識和背景，不了解這些專業(yè)和背景，當然看不懂、看不明白。比如，在中國現(xiàn)行的預(yù)算收入中，有一項叫“國有企業(yè)虧損補貼沖減收入”。本來，虧損補貼是一種支出，怎么會列為收入呢？如果把支出列為收入，則既減少了預(yù)算的總支出，又減少了預(yù)算的總收入，降低了預(yù)算收入占GDP的比重，而這個比重，對于評價政府和市場的作用范圍，是重要的指標。因此，把虧損列為收入這個做法，是很不恰當?shù)�。又比如，中國的“財政收入”和“財政支出”，有特定的含義，僅僅指預(yù)算收入和支出，而并非政府掌握的全部收入和支出。除了預(yù)算收入，還有規(guī)模幾乎相當于預(yù)算收入的“預(yù)算外收入”，它們基本游離于監(jiān)督和約束之外，屬于政府部門和企事業(yè)單位的自收自支，但是預(yù)算外收入，也是嚴格意義上的財政收入，是政府行為的產(chǎn)物，不納入預(yù)算，說不過去。
所以，要看懂預(yù)算，明白財政，需要有一個了解過程。但是，預(yù)算并非什么高難度的知識，報告更不是“天書”。重要的是，多年以來，有意無意的模糊，在公眾和財政部門之間筑起了藩籬。現(xiàn)在看來，增加對這些知識的傳播，是十分必要的。
財政公開，可以澄清我們在一些重大問題的爭議。比如，中國的總體稅負，究竟是高于還是低于國際平均水平，以及是否應(yīng)該較大幅度地減稅等等。這就要將全部財政收入，包括預(yù)算外收入，統(tǒng)統(tǒng)公開，然后再進行國際比較，方能一目了然，現(xiàn)在因為各方拿出的數(shù)據(jù)都不一樣，誰都說不清楚。在推進稅收制度改革，包括個人所得稅的改革，以及開征物業(yè)稅的時候，這個問題，再也不能回避了。再比如，國人詬病多年的行政管理費支出過高，那么，這方面的支出究竟有多少？更重要的是，這些支出的具體用途是什么？沒有這些信息，得出行政費過高或者不高的結(jié)論，都是缺乏根據(jù)的。單從白廟鄉(xiāng)的案例看，行政管理費支出，存在的問題還真不少。招待費占了這個鄉(xiāng)全部公務(wù)開支的65%，其中主要又是吃喝。公款吃喝，全國有多少？還有，每年有多少財政資金，用于購買公務(wù)用車、多少用于出國考察？如果將行政管理費的支出明細，公之于眾，至少在一定程度上，能遏制一下鋪張浪費的痼疾。無論如論，都善莫大焉。
跟行政管理費過高相反，教育經(jīng)費支出始終沒有達到占GDP
4%的目標。而且這不多的教育經(jīng)費，教育級次結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)，以及有無浪費，都由于沒有公開而讓公眾“望洋興嘆”。
“兩會”剛過，就在“3·15”這一天，北京就出現(xiàn)了三個新“地王”，三個都是赫赫有名的央企，而且主業(yè)都不是房地產(chǎn)。那么，為什么央企的利潤可以如此自由地支配，自己掙錢自己花，而沒有用于公共福利？本來，停頓了14年之后，2008年開始，央企利潤要重新上繳中央預(yù)算了，但是，各家企業(yè)究竟執(zhí)行得如何，誰交了，誰沒交，公眾無從知曉。如果這些本來該公開的信息能公開，央企地王是否能少一些以至消失，進而讓高房價得到某種抑制呢？
部門預(yù)算存在的問題，可能更多。過去，經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況：中央財政將資金撥付某個部門后，這個部門卻遲遲不對下屬單位繼續(xù)支付，下屬單位不能及時獲得經(jīng)費，業(yè)務(wù)和工作因此掣肘，卻又無可奈何。還有，“跑部錢進”，部門資金分配不公等，所有這些，屢禁不止，就是因為部門預(yù)算不公開，人們摸不著頭腦。有了部門預(yù)算公開，這些部門至少不敢懈怠了吧？
為了改善民生，建設(shè)和諧社會，預(yù)算公開的步子還應(yīng)該邁得更大一些，再快一些。首先是，各級財政部門、國有企業(yè)，各預(yù)算撥款單位，都要嚴格公布全部的收支項目和數(shù)字�，F(xiàn)在的問題是，即使是全國人大審議通過的全國預(yù)算，其收支數(shù)字也不齊全；其次是，各級人大代表，都要了解學(xué)習(xí)《預(yù)算法》及相關(guān)知識，負起預(yù)算監(jiān)督、為民理財?shù)闹卮筘?zé)任。
只有陽光財政，才能讓公共財政的陽光照亮社會的每一個角落。
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