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環(huán)保局能不能當原告
2011-02-24   作者:胡洪江  來源:人民日報
 
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  2月11日 ,云南首例環(huán)境民事公益訴訟案中原告方的出庭應訴人——昆明市環(huán)保局政策法規(guī)處處長張永軍正在認真準備二審應訴。環(huán)保行政管理部門以公益訴訟人的身份出庭跟企業(yè)打官司,的確是個新鮮事。張永軍要面對的不僅是應訴的準備工作,還有許多人的不解——環(huán)保局為什么要當原告?環(huán)保局究竟能不能當原告?“雙重身份”是否合理、合法?

  環(huán)保局成為“第一案”原告
    既為當?shù)丨h(huán)保法庭破題,也替公眾維權,社會關注度高

  2008年底,昆明市中級人民法院環(huán)境保護審判庭掛牌,人們寄望此舉能催生環(huán)境公益訴訟熱潮,給許多難以解決的環(huán)境污染事件一記重拳。然而,在接下來的兩年時間里,卻遭遇環(huán)境公益訴訟案件“零”的尷尬。
  “‘無案可審’并不是說昆明就沒有環(huán)境污染事件了!睆堄儡娬J為,發(fā)起環(huán)境公益訴訟的成本太高,以及個人不能作為訴訟主體,是最關鍵的制約瓶頸。
  環(huán)保法庭如何破題?2010年6月21日,昆明市環(huán)保局作為原告,正式向昆明中院環(huán)保審判庭遞交訴狀,狀告轄區(qū)內兩家養(yǎng)豬企業(yè)污染地下水源,致使附近上千名村民出現(xiàn)飲用水危機。8月12日 ,環(huán)保審判庭向兩家企業(yè)送達了立案通知書。
  “昆明市環(huán)保局狀告養(yǎng)豬企業(yè)”成為云南首例環(huán)境公益訴訟案,引起極大的社會關注。一時眾說紛紜,“掄起大棒打蚊子”的質疑聲四起。
  “這起污染事故對3個村莊造成了危害,上千人的飲用水受到影響,環(huán)境多少年難以恢復。它怎么是蚊子呢?”張永軍說,“這個案子之所以關注度高,只是因為湊巧成了‘第一案’。”
  此案的審判長袁學紅說:“這個案子更大的價值,在于震懾那些存在環(huán)境污染隱患的企業(yè)和個人。現(xiàn)在國家的環(huán)保法律制度有不少,為什么環(huán)境還會受到污染?很大程度上是對違法企業(yè)、個人打擊不力!
  他認為,環(huán)境公益訴訟的目標,不僅要及時制止破壞環(huán)境的行為,要罰款,還要賠償修復環(huán)境的資金,這就加大了違法成本!百r償金遠遠大于投入環(huán)保設施建設的成本,可能會罰得企業(yè)傾家蕩產(chǎn)。這個案子的警示作用超越了案件本身!
  “不管是蚊子,還是老虎,我們不會因為它是‘第一案’,就一定要它勝訴!痹瑢W紅說,“法院辦案以事實為依據(jù),以法律為準繩,這樣才能站得住腳。”

  環(huán)保局當原告有無不妥
    法律依據(jù)存在,代表公共利益提起訴訟更有利于消除侵害

  環(huán)保局既是執(zhí)法者,又是公益訴訟主體,當原告合適嗎?這樣的質疑聲不少。
  袁學紅認為,環(huán)保局是環(huán)保行政執(zhí)法機關,代表國家和人民對相應的環(huán)境資源進行管理。一旦環(huán)境資源受到破壞,環(huán)保局有權依照相關法律法規(guī),對相對人作出行政處罰,這是大家都知曉的行政管理職能。事實上,環(huán)保局還應肩負保護職責,當出現(xiàn)環(huán)境資源被破壞的情況時,環(huán)保局必然要對環(huán)境資源進行保護。
  “在法律層面看,同一個環(huán)境污染事故,可能會侵害不同的社會關系!痹瑢W紅認為,污染環(huán)境從行政處罰的角度講,是違反了某一行政管理法規(guī)的要求;從刑事訴訟的角度講,是觸犯了刑法,造成了嚴重的社會危害;從民事訴訟的角度講,是侵犯了民事財產(chǎn)所有權人的利益。侵害的社會關系不一樣,法律構成要件不一樣,責任承擔方式也會不一樣。
  “作為執(zhí)法者,環(huán)保局可以對污染企業(yè)作出停止生產(chǎn)等行政處罰;在充當公益訴訟主體時,環(huán)保局就成為了財產(chǎn)所有權人的代表,代表公共利益要求污染企業(yè)停止對環(huán)境的侵害。這兩個身份并不存在互相取代。”袁學紅說。
  2010年,最高人民法院出臺《關于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》。《意見》明確提出,法院依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件。
  “這可以看作環(huán)保局能夠作為原告的法律依據(jù)。在昆明,環(huán)保聯(lián)動機制也力推環(huán)保機構作為第一訴訟主體。環(huán)保局對環(huán)境資源有法定的監(jiān)管義務,能最快捷、最及時地發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題;對證據(jù)的收集最完善、最便利,行政執(zhí)法中固定的證據(jù)可以作為訴訟中的證據(jù)使用;環(huán)保局對相關法律法規(guī)的熟知、掌握程度,也優(yōu)于其他訴訟主體!
  張永軍也認為,環(huán)保局當原告沒有什么不妥!皬倪@個案子中就能看出,環(huán)保局在組織、經(jīng)費、人員等方面都有保障,能調動各種內外部資源,做好污染的調查、取證、評估、監(jiān)測等工作!
  那么,此案為什么不是當?shù)卮迕裉崞鸸嬖V訟呢?
  “環(huán)境污染事故可能會侵害不同主體、不同性質的權益。污水滲漏下去,如果淌到水源地或者私人承包的魚塘、菜地里,侵害的就是特定主體的私益。如果此案由當?shù)卮迕裉崞鹪V訟,就是傳統(tǒng)的針對私益的環(huán)境污染民事糾紛。地下水資源涉及公共利益,污染后還得治理,所以最終決定由環(huán)保局代表公共利益提起訴訟。另外一個重要原因,是考慮到公民個人的訴訟能力,高昂的評估費、復雜的專業(yè)知識,都是當?shù)卮迕耠y以應付的!痹瑢W紅解釋。

  當原告是環(huán)保局的義務嗎
    長期從事恐有心無力,環(huán)境公益訴訟的主體應當多元化

  一審宣判后,被告已提出上訴。雖然尚未終審,但“第一案”對潛在污染者的震懾作用已經(jīng)開始顯現(xiàn),同時,也為推動環(huán)境公益訴訟積累了寶貴的司法實踐經(jīng)驗。過去,行政執(zhí)法、刑事訴訟和傳統(tǒng)民事訴訟都沒能解決環(huán)境修復資金這一難題,此案也為解決這一問題開了個好頭。
  “實踐證明,我們已經(jīng)將調查、取證、評估、鑒定、審理等各個環(huán)節(jié)都實際走了一遍。在行政處罰之外,我們又多了環(huán)境公益訴訟這個抓手。今后再有合適的案子,我們還會提起訴訟!睆堄儡娬f。
  袁學紅表示,環(huán)保部門應該積極提起環(huán)境公益訴訟,動用一切合法手段來保護生態(tài)環(huán)境。他同時提醒,訴訟中,證據(jù)的收集很重要,特別要保證取得證據(jù)程序的合法性。涉及法律專業(yè)問題,應及時咨詢專家、律師,一旦勝訴,對法院判決的賠償金的管理使用一定要慎重。
  據(jù)介紹,昆明專門設立了“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”,資金來源由財政撥款、法院判決無特定受益人的環(huán)境損害賠償金、侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈款項等構成。專項資金主要用于支付環(huán)境公益訴訟所需的調查取證、評估鑒定等訴訟費用,對因環(huán)境公益訴訟案件侵權人給環(huán)境造成的損害進行修復,對無財產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權案件的受害人進行救助。其中,鑒定費、調查取證費等申請限額,每案最高可達20萬元,對受害人的救助,每案每人最高可達兩萬元。
  “這樣就能保證賠償金最終回歸社會,用于環(huán)境保護事業(yè),服務于公共利益!痹瑢W紅說。
  環(huán)保局當原告,既有利于促進環(huán)保,又替百姓撐腰,能不能長期當下去呢?西南林業(yè)大學法學副教授李春光認為,環(huán)保局的主要職責并非公益訴訟,要求其拿出人員專門從事公益訴訟恐怕有心無力。再者,有能力制造嚴重污染的企業(yè)一般不是小企業(yè),而大中型企業(yè)往往都與地方政府的政績糾纏不清,這足以導致有資格提起訴訟的行政機關望而卻步。
  袁學紅認為,環(huán)境公益訴訟的主體一定要多元化,要調動全民參與。“當然,環(huán)保部門可以探索將公益訴訟作為一項義務,比如環(huán)保局監(jiān)管范圍內出現(xiàn)環(huán)境污染事件,就有義務提起公益訴訟,如果不作為就會受到追究。”
  目前,昆明市將人民檢察院、環(huán)保機構、環(huán)保社團組織明確規(guī)定為公益訴訟人,其他公民、法人和組織,對損毀、侵占自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境的侵權行為,有權向環(huán)保機構、檢察院檢舉、控告,也可以請環(huán)保社團組織向法院提起訴訟。
  “個人能不能直接起訴,能不能拿出一部分‘環(huán)境公益訴訟救濟專項資金’獎勵公益訴訟人,這些今后都要考慮!痹瑢W紅說,“保護環(huán)境是大家的事,只有全社會動員才能搞好!

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