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地方債務問題目前正在持續(xù)發(fā)酵。銀監(jiān)會、央行、審計署先后公布了不同口徑的地方債務總量，盡管統(tǒng)計結果存在差異，但債務總量之大無疑。這些巨量債務的違約風險、對銀行體系的可能沖擊，引起了國內外人士的擔憂。
這些地方債務從今年底將逐步進入還本高峰期，從目前情況看，部分違約難以避免，必須盡早為之找到合適的處置方案，以免到時候頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。
目前的建議方案以拷貝上一輪國有銀行大規(guī)模壞賬處理經驗為主，此外，也有人建議實行央行代償，有的則提出資產證券化方案。在筆者看來，上述方案均存在難以克服的缺陷。剝離、出售、外匯注資是上一輪銀行壞賬處理模式的三個基本環(huán)節(jié)。從事后看，這一輪銀行體系的重整總體上比較成功，但代價極為巨大。說其成功，是因為它以較快的速度解決困擾銀行的巨額壞賬問題，為后續(xù)的改制上市贏得了時間，但這一處置方式付出的代價極為巨大，一是資產剝離和出售過程中，保全效果不理想，國資損失嚴重；二是以巨額外匯補充銀行資本的做法，相當于以通貨膨脹方式由全民為銀行經營不良買單。
央行代償方案，是更為直接的壞賬貨幣化，絕不能再嘗試。資產證券化方案，看上去有所創(chuàng)新，但實質上無意義，因為證券化只能解決資產的流動性問題，并不能消除信用風險，銀行將那些可能成為壞賬的貸款打包出售，市場會直接給出大幅折價，因而這種財務技巧無助于銀行避免損失。
在設計應對新一輪潛在地方政府債務危機處置方案時，要考慮到國企改革和銀行改革完成后經濟環(huán)境乃至債務性質的變化，不能刻舟求劍，復制舊模式。處置方案一定要有前瞻性，要有利于嚴肅地方財政紀律，預防道德風險。
十幾年前，國企改革和銀行改革未完成，銀行和國企均不是自主經營自負盈虧的實體。上世紀90年代形成的銀行壞賬，一部分是通過行政手段向國企發(fā)放的“政治穩(wěn)定貸款”，一部分是1998年東南亞金融危機后財政刺激計劃的配套資金，例如配合西部開發(fā)而發(fā)放的基礎設施貸款。當時，銀行充當的是第二財政角色，采取全民為之兜底的方式（剝離等于全民買單，外匯注資等于以鑄幣稅形式給銀行輸血）處置這些壞賬，雖然留下諸多后遺癥，但理論上并非完全沒有依據，盡管腐敗因素造成的壞賬也同時被老百姓一起兜底承擔了。
這一次地方債務大躍進的情況與上一次有很大的不同，今天銀行和國企均已改制完畢，雖然其獨立性還不理想，但大致實現了自主經營、自負盈虧。此輪大放貸中，雖然地方政府可能施加了一定的行政影響，但更多的是銀行在利潤驅動和中央政府隱性擔保誘惑下的自利行為。這種情況下形成的不良資產如果仍然要全民兜底，不僅理論上毫無根據，而且還會強化兩個層面上的道德風險：
一是形成地方倒逼中央，壞孩子受到獎賞的后果。這一次許多地方融資平臺敢于不顧自身的資產負債狀況和未來盈利前景，大手筆向銀行借款，原因就在于他們認為日后出現償付危機時中央政府不會撒手不管。正是這種“倒逼”機制，使得一些根本沒有現金流的項目，或者預期利潤極低的項目，也敢于向銀行貸款。
例如，媒體日前報道的云南公路開發(fā)公司，總資產1314億元，負債1015億元，成立五年來合計才實現8億元利潤，根據規(guī)劃十二五末也僅能實現利潤10億元。類似的平臺貸款如果出現問題由中央兜底，就等于是為地方政府不顧實際的大干快上式的政績工程背書，形成“老實人吃虧”、“壞孩子受獎賞”的結果。
二是鼓勵銀行進行冒險，打擊那些認真進行風險評估的銀行。銀行放貸謀利并沒有錯，但是要進行科學的風險評估，如果中央為那些最終出了問題的魯莽貸款承擔損失，就會破壞銀行改革成果，為下一輪更大壞賬的形成埋下伏筆。
因此，從鞏固改革成果、嚴肅地方財政紀律、樹立預算硬約束出發(fā)，地方財政的問題應該通過財政方式解決，再也不能走倒逼貨幣政策的老路了。未來解決銀行金融風險，應該從流動性方面援助地方政府，而不應該以中央兜底的方式來救融資平臺并間接救助銀行。
筆者建議，融資平臺的問題原則上應由地方政府負全責，地方政府可以通過變賣資產、發(fā)行債券的方式來償還一部分債務，剩余不能解決的部分，可以在中央預算中建立一個特別基金向其提供流動性援助，地方政府向這個基金窗口申請援助時，應該與往后年度的轉移支付進行掛鉤。
從理論上看，允許地方政府發(fā)債，用發(fā)債所得償還銀行貸款，最為直接方便。但是，地方政府債市融資在操作上預料會困難重重，在平臺資產負債狀況已經惡化的情況下，平臺無法成為發(fā)債主體，因而只能以政府為發(fā)債主體，但這又要求政府提供可信的全口徑財政數據，而大多數地方政府都做不到這點。在那些允許地方債存在的國家，其資金多用于經常性開支，以稅收償債，因而賬目簡單明了。對中國來說，地方政府深度介入經濟活動，但資本經營預算非常不完整，多數地方政府連靜態(tài)的全口徑財政狀況都是一筆糊涂賬，一旦土地泡沫破裂，更是無法編制出包括稅收、土地出讓金、資本經營收益在內的全面預算，缺乏發(fā)債所需的信息，資信評估就無法進行。
在發(fā)債面臨技術性障礙的情況下，不妨先利用中央財政透明度高、負債比率仍可控的優(yōu)勢，在中央預算中建立一個特別的基金間接解決問題。該基金可由財政撥付和發(fā)行特別國債籌集，地方政府遇到當地平臺發(fā)生償付困難時，可以向該基金窗口申請借款，如果風險是流動性風險的話，這筆錢日后歸還，如果是實質性損失，地方政府的借款將在未來年度的轉移支付中被抵扣。在地區(qū)公平前提下，還可視情況調整中央地方的分配，通過普遍上調轉移支付數量，緩沖抵扣后地方財政受到的影響。
建立這樣一個窗口的好處在于它透明、規(guī)范，對融資平臺、地方政府和銀行都能形成硬約束，既避免倒逼貨幣政策、全民埋單的惡劣后果（歷史上央行給地方的再貸款很多有去無回），又避免了地方政府和銀行的機會主義行為。地方政府為償還融資平臺債務必須付出明確、可計算的成本，倒逼其緊縮開支，這利于其養(yǎng)成量力而行的習慣。而硬約束下，地方與銀行談判也會更加積極，部分違約或壞賬不可避免。這樣，銀行既不會陷入危機，避免了對實體經濟的重大沖擊，避免了耗費社會資源去救助，又不會毫無損失，這對約束其魯莽習氣，引導其走上規(guī)范化經營的正途大有幫助。
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