現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)之父威廉·配弟曾提出“土地為財富之母”,如今,對中國地方政府而言,這個重要的財富源泉巔峰已過,遲早會面臨枯竭。 土地財政是地方收入的大頭,地方財政總收入中土地出讓成交總價款占比從2006年的38.9%增長到2010年的65.9%,這說明地方政府對土地收入的依賴越來越大,去年國有土地使用權(quán)出讓收入達到高峰,達2.9萬億元。毫無疑問,今年肯定風(fēng)光不再,會有所下降。據(jù)中國指數(shù)研究院對全國130個城市的數(shù)據(jù)監(jiān)測顯示,2011年1月至6月份,全國130個城市土地出讓金為7524億元,同比下跌了5.5%。筆者分析,一方面是由于國家對房地產(chǎn)市場調(diào)控使樓市有所降溫導(dǎo)致土地出讓收入有所下降,另一方面是由于今年要完成1000萬套保障房任務(wù),供給的土地大部分通過劃撥方式用于保障房建設(shè),而按規(guī)定,保障性安居工程一律免繳土地出讓收入。接下來幾個月將迎來保障房開工的大潮,土地出讓收入下半年預(yù)計同比將大幅下滑。全年看,今年的土地出讓收入甚至可能跌破2萬億。 就這逐漸萎縮的土地財政,從現(xiàn)在看來,地方政府也逐漸失去了完全支配權(quán),從2004年規(guī)定“不低于15%的土地出讓金被用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)”,到去年,將現(xiàn)行從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金,再到今年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》,從2011年7月1日起,各地統(tǒng)一按照當(dāng)年實際繳入地方國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)取得的土地出讓收入,按10%計提農(nóng)田水利建設(shè)資金。還有7月1日公布的《國務(wù)院關(guān)于進一步加大財政教育投入的意見》提出,要求地方政府必須從土地出讓收益中按10%比例計提教育資金。各種數(shù)據(jù)一加總,將近一半的土地出讓收益不能由地方政府自由支配了。 地方政府現(xiàn)在壓力倍增,一方面事務(wù)增加,除了要發(fā)展經(jīng)濟、加強社會建設(shè)和社會管理、維護社會穩(wěn)定等任務(wù)外,還要完成上面交辦的任務(wù),例如保障房;另一方面,財力實在有限,且不說1000萬套保障房建設(shè)資金如何籌措都還是個問題,還面臨巨額債務(wù),現(xiàn)在地方政府債務(wù)余額達10.7萬億元,其中負有直接償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占7成,未來兩三年就要進入還債期。 巧婦難為無米之炊,怎么辦?只有3種辦法可選,一是想辦法去弄“米”。也就是提高土地財政收入,從長遠來看,必將推高房價,轉(zhuǎn)嫁至百姓身上;二是先緊著重要的人吃,其他人少吃。也就是擠占其他開支,先完成中央交辦的硬任務(wù),這樣無疑影響民生;三是從“米”上打主意,摻點其他的,保證完成吃飯任務(wù),但不能保證吃好。所以地方開建保障房5月底才開工3成,從6月開始開工數(shù)量陡增,這就包括一些地方在上報數(shù)據(jù)的時候把不是中央認(rèn)定的保障房范圍如危舊房改造、還遷房及限價商品房列入其中。 無論怎么辦,地方政府都陷入了悖論困境,要破解這一困境,根源還是得擺脫對土地財政的依賴,因此必須從財稅體制上入手,可以說,土地財政倒逼財稅體制改革。 在分稅制改革前,地方財政收入在總財政收入中的比重由1993年近80%迅速下降到1994年的45%左右,此后一直維持在這水平,2010為
49%。而大量應(yīng)由中央政府管理的事務(wù),基本上是由地方管理。中央政府的支出僅占全國財政支出的20%,而其他大國中央政府的支出一般占到60%以上。因此厘清事權(quán),改革稅制,劃分中央與地方的收入分配關(guān)系尤其重要,重點是增加地方稅收收入權(quán)重,如可將現(xiàn)行增值稅75%歸中央、25%歸地方,劃分為中央地方各占一半,企業(yè)所得稅和個人所得稅也由原來的中央分60%、地方分40%變成對半分,如此按去年稅收計算,地方財政全年可多進賬近7000億。在厘清事權(quán)分配的基礎(chǔ)上,擴大和提高縣鄉(xiāng)財政收入比重,上升到30%-35%左右;調(diào)控和壓縮省財政收入比重,控制在10%-20%范圍。 (謝豐靜系湖南理工學(xué)校副校長,李飛系《求是》雜志社編輯)
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