轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式面臨著突出的矛盾和問題。例如：要不要下決心改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，要不要改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，要不要確立以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)。解決這些問題，關(guān)鍵在于要以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)改革中央地方關(guān)系。就此，提出以下三個(gè)問題與大家討論。
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一、要不要改變政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式？ |
當(dāng)前，如何評(píng)價(jià)政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式還有著較大分歧。應(yīng)當(dāng)說政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式有其特定的歷史背景與歷史貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)起飛階段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成過程中，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，能把社會(huì)資源有效集中在投資建設(shè)上，并保持著較高的投資率。我的看法是，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式盡管在中國(guó)經(jīng)濟(jì)起飛中扮演過重要角色，但它不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，也不是“中國(guó)模式”的主要特點(diǎn)。
1.在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步形成后，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的弊端開始凸顯，其風(fēng)險(xiǎn)逐步積累。
首先，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投資擴(kuò)張上，導(dǎo)致投資增長(zhǎng)過快，不斷加劇投資—消費(fèi)失衡。其次，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式消耗大量資源，加大資源環(huán)境壓力。例如，一些省區(qū)市的“十二五”規(guī)劃，都是以投資的快速擴(kuò)張和能源的過高需求作為增長(zhǎng)的兩大支撐條件。
2.政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式偏離了政府的主要職能。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的基本職能是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義。從現(xiàn)實(shí)情況看，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，使地方政府的主要精力放在抓速度、抓投資、抓項(xiàng)目上。這樣，就傾向于把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與全面發(fā)展劃等號(hào)，使公共服務(wù)在多方面欠賬，由此不能不導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡。并且，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式使“重增長(zhǎng)、輕改革”的問題逐步突出，并成為改革現(xiàn)實(shí)困境的重要因素。
3.長(zhǎng)期實(shí)行政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式帶來GDP主義的膨脹。
從地方層面看，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的突出特征是：以追求GDP增長(zhǎng)速度為首要目標(biāo)、以擴(kuò)大投資規(guī)模為重要任務(wù)、以土地批租和上重化工業(yè)項(xiàng)目為突出特點(diǎn)、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段。今天看來，這種增長(zhǎng)方式使GDP主義盛行，具有明顯的不可持續(xù)性。
政府轉(zhuǎn)型提出已有七、八年時(shí)間，為什么矛盾問題仍很突出？從現(xiàn)實(shí)的情況看，不放棄政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，政府轉(zhuǎn)型難以破題。
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二、要不要改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系？ |
從現(xiàn)實(shí)看，現(xiàn)行的財(cái)稅體制強(qiáng)化政府的投資沖動(dòng)，以GDP增長(zhǎng)為主要標(biāo)準(zhǔn)的干部考核機(jī)制助推官員對(duì)GDP總量的過度追求。以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線改革中央地方關(guān)系，關(guān)鍵在于盡快改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。
1.地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式源于以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。
在現(xiàn)行中央地方財(cái)稅關(guān)系下，地方GDP總量越大，地方財(cái)政增加越快。再加上中央對(duì)地方官員的考核，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬指標(biāo)。這樣，地方政府不可能不以GDP總量的增長(zhǎng)作為主要目標(biāo)。就是說，不改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的改變是缺乏前提條件的。
2.投資-消費(fèi)的嚴(yán)重失衡與現(xiàn)行的中央地方關(guān)系直接相關(guān)。
我國(guó)的消費(fèi)率逐年走低，已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的突出矛盾。為此，“十二五”能否初步實(shí)現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)所在；既影響短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又決定著長(zhǎng)期的可持續(xù)增長(zhǎng)。
問題在于，在現(xiàn)行中央地方關(guān)系下，地方政府通過地方投融資平臺(tái)，進(jìn)一步加大投資比重，由此進(jìn)一步加大投資-消費(fèi)關(guān)系的嚴(yán)重失衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2010年底，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬億元。地方政府大量舉債搞投資建設(shè)，不僅難以改變投資主導(dǎo)的格局，還將為中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)埋下隱患。
3.中央地方關(guān)系要從經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民收入導(dǎo)向。
“十二五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)發(fā)展導(dǎo)向由經(jīng)濟(jì)總量向國(guó)民收入的轉(zhuǎn)變，走公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展之路�？陀^講，這些年事實(shí)上形成的中央地方關(guān)系，就在于現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式具有國(guó)富優(yōu)先發(fā)展的突出特征。例如：GDP增長(zhǎng)長(zhǎng)期快于居民收入增長(zhǎng)；國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)成倍快于GDP增長(zhǎng)；國(guó)有資本擴(kuò)張成倍快于GDP增長(zhǎng)。這種國(guó)富優(yōu)先的增長(zhǎng)偏好投資，既是形成以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系的重要因素，又是造成投資-消費(fèi)關(guān)系失衡的深刻背景。
在這種國(guó)民收入分配格局下，其結(jié)果必然是：第一，國(guó)家生產(chǎn)力增長(zhǎng)優(yōu)先并快于民眾消費(fèi)能力的增長(zhǎng)，導(dǎo)致社會(huì)總需求不足，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力。第二，國(guó)家和地方的財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯高于城鎮(zhèn)居民的收入增長(zhǎng)，因此增大了政府與社會(huì)的矛盾。以土地增值收益為例，大量向地方政府集中，失地農(nóng)民的收益比例太低。為此，實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系由經(jīng)濟(jì)總量導(dǎo)向到國(guó)民收入導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于確立并實(shí)施民富優(yōu)先的改革發(fā)展導(dǎo)向，并按此加快推進(jìn)事權(quán)與財(cái)力相匹配的財(cái)稅體制改革。
從總體上說，推進(jìn)以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線的行政體制改革，主要矛盾焦點(diǎn)在于要不要改變以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。沒有這個(gè)大前提，改革現(xiàn)行的中央地方關(guān)系將十分困難。
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三、要不要確立以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型目標(biāo)？ |
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立后，政府是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心？這是政府轉(zhuǎn)型的一個(gè)大前提。從實(shí)際的需求看，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的主體是企業(yè)和社會(huì)。要使企業(yè)和社會(huì)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，就需要政府全心全意做好公共服務(wù)，一心一意地解決好民生問題，創(chuàng)造和改善以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的制度環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。就是說，不確立以公共服務(wù)為中心的政府發(fā)展理念，難以走上公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展之路。
1.堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府作用。
在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，是“堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府作用”還是實(shí)行“政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上發(fā)揮市場(chǎng)作用”？這一問題尚未得到很好的解決，使政府干預(yù)市場(chǎng)微觀運(yùn)行在某些地方成為常態(tài)，例如：政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴(kuò)大，這使市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用受到一定削弱。有人對(duì)“小政府、大市場(chǎng)、大社會(huì)”提出質(zhì)疑。問題的關(guān)鍵在于：首先，現(xiàn)行的政府規(guī)模及其權(quán)力是大還是小？面對(duì)居高不下的行政開支以及行政控制范圍的增大，能得出“小政府”的結(jié)論嗎？其次，“小政府”是相對(duì)于“大市場(chǎng)”、“大社會(huì)”而言。政府再大，也不可能大于市場(chǎng)和社會(huì)。所謂“小政府”不單是指政府的規(guī)模，主要的是政府職能規(guī)范，“小”而有效，“小”而很強(qiáng)。若變成“大政府”、“小市場(chǎng)”、“小社會(huì)”那又是一個(gè)什么樣的結(jié)局呢？
2.以公益性為重要目標(biāo)優(yōu)化國(guó)有資源配置。
經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國(guó)已開始進(jìn)入到以人的自身發(fā)展為重點(diǎn)的發(fā)展型新階段，公共產(chǎn)品短缺取代私人產(chǎn)品短缺成為突出的社會(huì)矛盾。在這個(gè)特定背景下，國(guó)有資源應(yīng)更多地向公共領(lǐng)域配置。從現(xiàn)實(shí)情況看，國(guó)有資源長(zhǎng)期被更多地用在做大GDP上。這樣，不僅不利于加快改善民生，而且擠占了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間，使壟斷行業(yè)改革難上加難。為此，要以公益性為導(dǎo)向、以改善民生為目標(biāo)調(diào)整和優(yōu)化國(guó)有資源配置。
3.按照公共服務(wù)職責(zé)分工確定中央地方關(guān)系。
這是因?yàn)椋旱谝�，在市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能的有效性不在于直接搞投資建設(shè)，而在于通過良好的公共服務(wù)創(chuàng)造好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境。建立中央地方公共服務(wù)分工體制，大大強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更有利于保障和改善民生。第二，中央地方公共服務(wù)職責(zé)分工的明確化、法定化，將為改變現(xiàn)行GDP政績(jī)觀創(chuàng)造重要條件。第三，中央地方公共服務(wù)職責(zé)分工理順了，才能明確中央地方事權(quán)，各級(jí)政府財(cái)力配置才有依據(jù)，才能夠推動(dòng)中央地方財(cái)稅關(guān)系的改革，并為改變地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式提供重要條件。