近幾年，個(gè)人所得稅備受社會(huì)各界關(guān)注，政策的每次調(diào)整都會(huì)引起軒然大波。從工資薪金扣除額的提高，到利息所得稅稅率的下調(diào)，再到利息所得稅的暫停征收，無(wú)不引來(lái)熱議，討論范圍涉及個(gè)人所得稅的方方面面，特別是關(guān)于所謂“起征點(diǎn)”即扣除額標(biāo)準(zhǔn)方面的看法，屢屢成為輿論界熱炒的對(duì)象，每有一點(diǎn)風(fēng)吹草動(dòng)，便迅速演變?yōu)闈M城風(fēng)雨。在這種情況下，對(duì)此問(wèn)題作出盡可能冷靜而深入的考察思考顯得尤為必要。
個(gè)人所得稅是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)合稅制體系中不可或缺的一個(gè)重要稅種，在我國(guó)其調(diào)節(jié)收入分配等作用已經(jīng)顯現(xiàn)，在未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中將發(fā)揮更大作用，但它現(xiàn)在和將來(lái)在收入分配調(diào)節(jié)領(lǐng)域都不可能“包打天下”。
在以市場(chǎng)作為資源配置基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，收入分配狀況是由個(gè)人掌握與提供的生產(chǎn)要素（勞動(dòng)、資本、土地等）的數(shù)量及其價(jià)格決定，人們占有（或繼承）財(cái)產(chǎn)情況的不同以及勞動(dòng)能力、創(chuàng)業(yè)能力等方面的差別，必然帶來(lái)收入狀況的高低懸殊，收入分配差距趨于擴(kuò)大的現(xiàn)象必然存在，因而需要政府干預(yù)來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初次分配帶來(lái)的收入懸殊，稅收便是調(diào)節(jié)收入分配（既包括初次分配，也包括再分配）的重要手段之一。理論界認(rèn)為，所得稅類和財(cái)產(chǎn)稅類調(diào)節(jié)收入分配的效果較好，所得稅類調(diào)節(jié)流量的收入分配，財(cái)產(chǎn)稅類調(diào)節(jié)存量的收入分配，二者相互配合，共同發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用。所得稅類又以個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的效果較佳，通過(guò)累進(jìn)稅率和寬免額的方式，達(dá)到高所得者多繳稅、少所得者少繳或不繳稅的目的，促進(jìn)社會(huì)效率與公平的優(yōu)化權(quán)衡。同時(shí)，隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，個(gè)人所得稅籌集財(cái)政收入的職能也往往得以充分發(fā)揮。因而個(gè)稅被稱為“良稅”，深受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家之重視，紛紛將其作為主體稅種，收入占比較高。如美國(guó)個(gè)人所得稅收入始終是各稅之首，在2000年，其收入占聯(lián)邦級(jí)全部稅收收入的比重曾高達(dá)41.9％（2006年該比例為36.5％，仍明顯高于1965年的31.7％）。
我國(guó)在確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式后，個(gè)人所得稅實(shí)施15年的實(shí)踐，也表明了該稅的成長(zhǎng)性和巨大潛力。1994年以來(lái)，個(gè)人所得稅收入是以年均34%的增幅高速增長(zhǎng)。1994年我國(guó)個(gè)人所得稅收入僅為73億元，而2008年增加至3722億元，15年間收入規(guī)模增加了50倍，占全部稅收收入的比重由1.4%上升至6.4%，成為1994年稅制改革以來(lái)收入增長(zhǎng)最為強(qiáng)勁的稅種之一，目前位居國(guó)內(nèi)稅收收入規(guī)模排序的第四大稅種。
近年來(lái)，我國(guó)居民收入分配差距逐漸拉大是不爭(zhēng)的事實(shí)和突出的矛盾之一。政府可用于影響收入分配的工具隨著政府職能的轉(zhuǎn)變逐漸收縮在經(jīng)濟(jì)手段尤其是依托于法治而規(guī)范程度較高的稅收手段上。而目前我國(guó)調(diào)節(jié)財(cái)富存量的稅種（如不動(dòng)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅）是缺失的，這就更將調(diào)節(jié)收入分配差距的重任集中賦予了個(gè)人所得稅。因此，我國(guó)稅收體系中個(gè)人所得稅在目前社會(huì)感受中的地位和作用，既有“眾望所歸”的必然性，又有囿于現(xiàn)階段稅制不全與環(huán)境缺陷的“過(guò)度期盼”因素，有時(shí)還夾雜著在懷疑、質(zhì)疑政府作用取向上生成的對(duì)之持基本否定態(tài)度的極端觀點(diǎn)。
從正面作出歸納，我們認(rèn)為可以和應(yīng)該總結(jié)形成如下幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)：第一，個(gè)人所得稅在我國(guó)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)式稅制體系中，具有不可或缺、不可替代的地位與重要性。第二，個(gè)人所得稅在籌集政府收入同時(shí)發(fā)揮的收入分配調(diào)節(jié)作用，是其重要性的最為核心的內(nèi)容，在“允許一部分人先富起來(lái)”然而又要走向“共同富�！钡臍v史進(jìn)程中，這一稅種的潛力還將繼續(xù)顯現(xiàn)和發(fā)揮。第三，指出個(gè)人所得稅的不可或缺和其重要性，并不意味著它可以在收入分配、再分配調(diào)節(jié)的領(lǐng)域“包打天下”，不論是現(xiàn)在還是將來(lái)，它只是若干應(yīng)發(fā)揮作用的稅種中的一種，其作用絕不是萬(wàn)能的，但放棄和否定它又是萬(wàn)萬(wàn)不能的。
中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中個(gè)人所得稅改革的取向，是抑制和調(diào)減收入懸殊，實(shí)施有效的再分配調(diào)節(jié)。
——收入分配制度的優(yōu)化客觀上要求個(gè)人所得稅發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用。中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，表現(xiàn)為“黃金發(fā)展期”和“矛盾凸顯期”的交織，目前主要的矛盾之一就是威脅社會(huì)和諧與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的收入分配懸殊問(wèn)題。因此充分發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)減收入分配差距的作用，在中國(guó)是事關(guān)全局、“順天應(yīng)人”的重大問(wèn)題，是深化改革、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求。
——中國(guó)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、趕超發(fā)展戰(zhàn)略和居民收入能力的相對(duì)低水平，制約著個(gè)人所得稅籌集財(cái)政收入的能力。當(dāng)國(guó)際金融危機(jī)沖擊表明我國(guó)“高儲(chǔ)蓄、高投資”方式有必要適當(dāng)?shù)卣{(diào)整為擴(kuò)大與促進(jìn)消費(fèi)方式時(shí)，為了更有效、長(zhǎng)效地“擴(kuò)大內(nèi)需”，除了強(qiáng)化社會(huì)保障體系之外，中國(guó)個(gè)人所得稅的基本特征也需要考慮總體低稅負(fù)而有利于促進(jìn)消費(fèi)。適當(dāng)增進(jìn)消費(fèi)，關(guān)乎我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和在可持續(xù)發(fā)展中追求趕超目標(biāo)，擴(kuò)大消費(fèi)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略層面的問(wèn)題。由于個(gè)人所得稅直接影響居民可支配收入，進(jìn)而影響居民消費(fèi)能力，所以個(gè)人所得稅實(shí)際平均稅負(fù)不可過(guò)高，以求降低其對(duì)消費(fèi)的壓抑性影響。
——我國(guó)覆蓋生產(chǎn)流通全部環(huán)節(jié)的流轉(zhuǎn)稅開辟了良好的籌資渠道，不必急于使個(gè)人所得稅成為籌集財(cái)政收入的主稅種。流轉(zhuǎn)稅良好的籌集財(cái)政收入能力不但在理論上成立，在許多國(guó)家，尤其是在中國(guó)的稅收實(shí)踐中也印證了這一點(diǎn)。龐大的人口基數(shù)，快速的城市化、工業(yè)化進(jìn)程以及世界出口貿(mào)易大國(guó)等因素，決定了我國(guó)未來(lái)商品生產(chǎn)、流通將繼續(xù)維持購(gòu)銷兩旺的態(tài)勢(shì)，為流轉(zhuǎn)稅繼續(xù)發(fā)揮籌集財(cái)政收入主體稅種作用提供了廣闊的空間。在這種格局下，對(duì)個(gè)人所得稅發(fā)揮“收入功能”的要求自然也就不那么迫切，更加凸顯了這一稅種在我國(guó)突出的“調(diào)節(jié)功能”特色。
與其他國(guó)家相比，我國(guó)個(gè)人所得稅調(diào)減收入分配差距的任務(wù)要更重大，而籌集財(cái)政收入的任務(wù)卻輕許多。前者作用的充分發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)作為我國(guó)個(gè)人所得稅改革的基本取向。當(dāng)然，對(duì)于個(gè)人所得稅調(diào)減收入差距的作用，也需要有清醒客觀的認(rèn)識(shí)，即個(gè)人所得稅不是萬(wàn)能的，它發(fā)揮作用的領(lǐng)域也是有限的，對(duì)于影響與調(diào)節(jié)初次分配中的分配格局，以及取決于生產(chǎn)要素價(jià)格與配置規(guī)則的財(cái)產(chǎn)分配，它是勉為其難的，需要有其他的制度建設(shè)和其他稅種的配套與它共同構(gòu)成調(diào)控體系。
明確了我國(guó)個(gè)人所得稅改革的基本取向與主要功能定位后，其改革目標(biāo)自然也就明晰起來(lái)。個(gè)人所得稅改革基本目標(biāo)和相關(guān)原則可以引申為四個(gè)方面：
——分類與綜合相結(jié)合的模式。個(gè)人所得稅發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的重要前提是按納稅人的納稅能力征稅，其中綜合模式最能對(duì)應(yīng)于納稅人的負(fù)擔(dān)能力，但其管理難度大，成本高。因此分類與綜合相結(jié)合的稅制模式比較符合我國(guó)人口多、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡、在一個(gè)歷史時(shí)期中有必要適當(dāng)鼓勵(lì)資本形成與創(chuàng)業(yè)行為的國(guó)情，同時(shí)也能滿足其調(diào)節(jié)功能，因而是我國(guó)今后比較可行的個(gè)人所得稅制模式。具體設(shè)計(jì)上可考慮，除資本利得外，最終將其他所有收入均納入綜合模式，統(tǒng)一計(jì)稅。
——有差別的個(gè)人寬免制度。有差別的個(gè)人寬免制度也是按能力課稅的一種重要體現(xiàn)。我國(guó)個(gè)人支出負(fù)擔(dān)情況的如實(shí)、細(xì)致統(tǒng)計(jì)與認(rèn)定，工作上比較復(fù)雜，這給實(shí)行有差別的個(gè)人寬免制度帶來(lái)困難，但這畢竟代表了個(gè)人所得稅改革的方向。因此在困難比較多的情況下，基本原則是將目前有效信息可獲取、可量化的某些個(gè)人支出納入寬免之內(nèi)。在初期，可設(shè)想在標(biāo)準(zhǔn)寬免額的基礎(chǔ)上，考慮將個(gè)人的家庭贍養(yǎng)系數(shù)、大病醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)情況以及消費(fèi)信貸利息支出情況，適當(dāng)疊加在標(biāo)準(zhǔn)扣除額上。
——寬稅基、低稅負(fù)、超額累進(jìn)。寬稅基旨在將較多居民納入征稅范圍，以培養(yǎng)其納稅意識(shí)。同時(shí)考慮居民的承受能力、順應(yīng)擴(kuò)大消費(fèi)、促進(jìn)中等收入階層形成以及提高稅率有效性、減少偷逃稅風(fēng)險(xiǎn)等幾方面因素，應(yīng)設(shè)計(jì)為平均稅率不太高、稅率檔次不太多的超額累進(jìn)模式。在此模式下，最低邊際稅率可以考慮設(shè)為相當(dāng)?shù)偷乃�，且�?yīng)覆蓋所有低收入者延伸至中等收入階層的下沿。第二檔稅率可考慮覆蓋所有中等收入者（即延伸至中等收入階層的上沿），也不宜過(guò)高。同時(shí)，全部稅率檔次以不超過(guò)五檔為宜，最高邊際稅率應(yīng)控制在35%以內(nèi)。
——源泉扣繳和自行申報(bào)相結(jié)合。一方面可保證個(gè)人所得稅足額及時(shí)入庫(kù)，避免稅款流失，另一方面通過(guò)納稅人自行申報(bào)，培養(yǎng)居民納稅意識(shí)和降低征管成本。
探討個(gè)人所得稅改革方案的具體設(shè)計(jì)，我們認(rèn)為：我國(guó)個(gè)人所得稅改革，不應(yīng)僅僅停留在寬免額調(diào)整或“起征點(diǎn)”上調(diào)上，而應(yīng)在綜合改革上邁出實(shí)質(zhì)性步伐。
僅僅調(diào)整寬免額對(duì)實(shí)現(xiàn)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配目的意義不大，且會(huì)出現(xiàn)逆調(diào)節(jié)。這是因?yàn)椋?BR> 首先，目前我國(guó)個(gè)人所得稅實(shí)際征收中，低收入者已無(wú)稅。按照我國(guó)今年個(gè)稅改革前的個(gè)人所得稅的規(guī)定，工薪所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)為2000元/月，同時(shí)，個(gè)人按照國(guó)家規(guī)定繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金等“三險(xiǎn)一金”（一般應(yīng)占職工月工薪收入的20%左右）均可在稅前扣除，此外，個(gè)人取得的獨(dú)生子女補(bǔ)貼、托兒補(bǔ)助費(fèi)、離退休工資等都是免征個(gè)人所得稅的。
其次，如果目前大幅提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，受惠多的會(huì)是高收入者，中等收入者得益少。比如將扣除標(biāo)準(zhǔn)提高至3000元/月，月薪為5000元的納稅人稅負(fù)只能減少100元/月，而月薪為1萬(wàn)元的納稅人稅負(fù)減少200元/月，占二者收入的比例均為2％；將扣除標(biāo)準(zhǔn)提高至5000元/月，月薪為5000元的納稅人則不用交稅，即稅負(fù)減少175元/月，而月薪為1萬(wàn)元的納稅人稅負(fù)減少500元/月，占二者收入的比例分別為3.5％和5％；將扣除標(biāo)準(zhǔn)提高至10000元/月，月薪為5000元的納稅人仍然只減少稅負(fù)175元/月，而月薪為1萬(wàn)元的納稅人稅負(fù)減少825元/月，占二者收入的比例分別為3.5％和8.3％。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在這種情況下，扣除額提得越高，對(duì)高收入者是越有利的。這些有納稅能力的人本應(yīng)上繳進(jìn)入國(guó)庫(kù)的資金，原來(lái)是轉(zhuǎn)而增強(qiáng)財(cái)政再分配去扶助低收入階層的，減少這種再分配功能只會(huì)與個(gè)人所得稅設(shè)計(jì)的合理取向南轅北轍。
因此，我們認(rèn)為可考慮的具體改革建議如下：
第一，納稅人和征稅范圍。納稅人包括中國(guó)居民或有來(lái)源于中國(guó)境內(nèi)所得的外國(guó)人。征稅范圍：中國(guó)居民所有境內(nèi)外貨幣和非貨幣所得；外國(guó)人：來(lái)源于境內(nèi)的貨幣和非貨幣性所得。其中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入免稅。對(duì)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入免稅，是基于以下三點(diǎn)考慮：農(nóng)民收入低，屬于弱勢(shì)群體；農(nóng)業(yè)收入的成本不易核算；農(nóng)民數(shù)量眾多，農(nóng)業(yè)收入多以現(xiàn)金形式獲取，不易監(jiān)管。
第二，除資本利得外，所有應(yīng)稅收入納入綜合范圍，統(tǒng)一計(jì)征，以體現(xiàn)量能負(fù)擔(dān)原則。
第三，實(shí)行有差別的寬免額制度，即在基本寬免額基礎(chǔ)上，按照個(gè)人具體支出情況，實(shí)行常規(guī)化調(diào)整。目前可納入動(dòng)態(tài)的常規(guī)調(diào)整的因素包括：個(gè)人家庭贍養(yǎng)情況、大病醫(yī)療支出、消費(fèi)信貸利息支出。這可以保證低收入者的上線或中等偏下收入者的下線以下的社會(huì)成員免交個(gè)人所得稅，而其他人員均納稅，保證寬稅基原則的實(shí)現(xiàn)。
第四，稅率，綜合所得部分適用5—6檔超額累進(jìn)稅率。該稅率結(jié)構(gòu)比較簡(jiǎn)單且既簡(jiǎn)化征管，又有利于保證稅率的有效性。同時(shí)，低收入者納稅但稅負(fù)很輕，滿足既培養(yǎng)納稅人納稅意識(shí)又不對(duì)其構(gòu)成較重負(fù)擔(dān)的要求；中等收入者稅負(fù)較輕，不傷及中等收入者的工作與消費(fèi)積極性，有利于對(duì)中等收入階層的培養(yǎng)和促進(jìn)中產(chǎn)階級(jí)的形成；高收入者名義稅負(fù)比照原工薪所得的9級(jí)超額累進(jìn)稅率，總體上也是降低的，但考慮到實(shí)際生活中，高收入階層的薪酬外收入占其總收入的比重明顯高于中、低收入階層，而原來(lái)這些收入基本得不到“超額累進(jìn)”的調(diào)節(jié)，且很容易偷逃稅收，在新個(gè)人所得稅的“綜合”部分覆蓋下，這些收入將一并納入較高邊際稅率的征收范圍，實(shí)際的結(jié)果，必定是這些人的實(shí)際稅負(fù)上升。這能夠更好體現(xiàn)量能納稅、多得多繳稅的原則，也將大大消除原先存在的“逆調(diào)節(jié)”因素，強(qiáng)化調(diào)減收入差距的再分配。
第五，征管上，以年為時(shí)間納稅單位，實(shí)行源泉扣繳與自行申報(bào)相結(jié)合，年終匯算清繳，多退少補(bǔ)。工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、利息、股息、紅利等各項(xiàng)所得，實(shí)行源泉扣繳，其他所得由納稅人自行申報(bào)。次年第一季度結(jié)束前，所有納稅人自行申報(bào)，根據(jù)已繳納和應(yīng)繳納情況，補(bǔ)稅或退稅。源泉扣繳旨在防止稅收流失，同時(shí)保證稅款均勻入庫(kù)。自行申報(bào)旨在培養(yǎng)納稅人納稅意識(shí)并輔助源泉扣稅、減少稅收流失。