編者按
當前，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國內(nèi)外環(huán)境都在發(fā)生一些新變化。面對這些新變化，政府這只手在哪些領(lǐng)域應(yīng)該“忙”起來，在哪些領(lǐng)域應(yīng)該“閑”下來，必須重新審視和定位。
從國內(nèi)看，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型環(huán)境有兩個值得重視的變化。一是經(jīng)濟發(fā)展的要素條件正在或?qū)⒁l(fā)生新的變化，主要是指成本上升和要素組合變動。經(jīng)過30多年的高速增長，勞動力、土地、礦產(chǎn)資源等這樣一些經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)要素成本都在上升，傳統(tǒng)行業(yè)及其增長方式的利潤空間已經(jīng)逐漸變小。人口老齡化日趨明顯，加上儲蓄率在逐步下降，過去長期支撐經(jīng)濟增長的高投資模式將難以為繼。二是經(jīng)濟增長面臨的國內(nèi)輿論環(huán)境在發(fā)生變化，信息傳播和社會評估十分活躍。互聯(lián)網(wǎng)、微博、博客等新媒體，把經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不到位的許多信息都第一時間公布出來。此外，學術(shù)界和社會團體組織的與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有關(guān)的各類評估也相當活躍。還有一些社會調(diào)研機構(gòu)都在不斷地發(fā)布與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有關(guān)的評估結(jié)果。盡管這些結(jié)果不能決定各地干部的升遷，但是它能形成一種輿論環(huán)境，逼著政府進行反思，進而推動政府加快轉(zhuǎn)變職能。
從國際環(huán)境看，也有兩個重要的變化：一是國際金融危機帶來的沖擊和我國應(yīng)對氣候變化的主動承諾。對這一輪國際金融危機的原因、影響和教訓，可從不同的角度進行反思，如,政府與市場的關(guān)系，金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系等等。也就是說，面對國際金融危機的沖擊，我們要清醒地看到自己存在的不足，我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐必須要加快，政府相關(guān)的職能必然也要加快轉(zhuǎn)型。我國提出到2020年單位GDP的碳排放比2005年要下降40%至45%，這是我們主動承諾的減排義務(wù)。然而這個承諾對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型又是一個壓力，例如“十二五”時期單位GDP的碳排放就要下降17％，這個約束性指標與我國的減排承諾是有內(nèi)在聯(lián)系的。在實施中還有一些具體問題需要研究，減排的約束性指標分配到各個省應(yīng)當是多少，如何區(qū)別不同省情，怎樣才能完成？這確實會對政府轉(zhuǎn)型帶來新的考驗。二是全球經(jīng)濟格局深刻調(diào)整，市場重心可能發(fā)生轉(zhuǎn)移。我國現(xiàn)在面臨的外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)的出口工業(yè)面臨激烈競爭，原有的市場份額有可能會重組。我國面臨著全球經(jīng)濟格局所發(fā)生的深刻調(diào)整和市場重心的轉(zhuǎn)移，逼迫我們加快轉(zhuǎn)變粗放的出口增長方式，進而要求政府加快轉(zhuǎn)變涉外經(jīng)濟管理職能。在這種背景下，需要進一步反思對政府、市場、社會三者關(guān)系的認識。曾經(jīng)比較流行的觀點主張建立“小政府、大市場、大社會”，現(xiàn)在看可能是不夠準確的。比如公共服務(wù)，當前,社會大眾對公共服務(wù)的需求遠遠超過過去任何時候，在這個時候強調(diào)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭小靶≌笔欠窈线m？如果依靠“大市場”，在公共服務(wù)的提供方面，市場是可以起作用的；但市場再大也代替不了政府的公共服務(wù)職能，最終平衡公共利益、實現(xiàn)社會正義，不可能靠市場。再說“大社會”，社會領(lǐng)域的許多事情無疑需要發(fā)達的社會組織、基層群眾自治、民主參與來處理，政府無疑也需要依托它們，創(chuàng)新社會治理模式，但是分散的社會再大也替代不了政府的社會管理職能。所以，要依托活躍的市場和廣泛的社會參與，建設(shè)有限的政府、有效的政府和有責的政府。
對政府和市場作用進行再思考是非常必要的。
第一，中國經(jīng)濟增長和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主體仍然是企業(yè)和市場。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是政府倡導的，但不等于說政府就是主體，可以包攬一切。正確的理解應(yīng)當是：調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新、推轉(zhuǎn)型都要以市場為基礎(chǔ)，政府重在以法律、規(guī)劃和政策來引導。
第二，應(yīng)該完善市場信息和準入規(guī)則，推進市場制度的創(chuàng)新，加強風險監(jiān)管。市場存在著信息不對稱和規(guī)則不完善的問題，存在壟斷和風險失控的危險，而單靠市場本身是解決不了這些問題的。因此,政府應(yīng)當加強反壟斷、信息公開、市場準入和退出等制度建設(shè)，維護競爭秩序，促進市場體系健康發(fā)育。尤其是對發(fā)育很不完善的金融市場，既要強化風險監(jiān)管，也要推進金融創(chuàng)新，以適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和大量小型微型企業(yè)發(fā)展的需要。
第三，可考慮大幅度減少微觀經(jīng)濟指標的審批，強化公益性的規(guī)制。所謂公益性規(guī)制，是指維護公共利益的規(guī)則和實施，也可以叫做社會性規(guī)制或“外部性”規(guī)制，實際上就是盡可能減少經(jīng)濟活動的消極外部影響，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為積極的外部影響。很長時期以來，我們習慣于對成本、利潤、規(guī)模經(jīng)濟等微觀經(jīng)濟指標進行審批，干預企業(yè)的微觀經(jīng)濟活動過多過細，這些本應(yīng)由市場來篩選。而對涉及公共利益的經(jīng)濟活動后果，比如說能耗、環(huán)境影響、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生檢疫等方面，政府職能卻非常薄弱。因此,政府亟待加強維護公共利益的職能，完善準入和監(jiān)管規(guī)則，加大監(jiān)管力度。
第四，可對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進行引導，但要慎用部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。我國加入世貿(mào)組織后，過去習慣采用的部門選擇性產(chǎn)業(yè)政策遇到明顯制約；入世過渡期結(jié)束后，對一些弱勢產(chǎn)業(yè)進行保護的傳統(tǒng)政策手段也很難再采用。實踐證明，對特定產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠和保護并不一定有利于增強其競爭力，而且對其它產(chǎn)業(yè)會產(chǎn)生歧視。所以，即使是基于扶持“幼稚產(chǎn)業(yè)”的理由而實施部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，其時間也不宜太長。政府應(yīng)當盡量采用功能引導性的、對其它部門都適用的產(chǎn)業(yè)政策，例如人力資源培訓、環(huán)境保護、技術(shù)創(chuàng)新方面的扶持和鼓勵政策，也包括公益性規(guī)制的實施。無論在理論上還是在實踐上，選擇某些產(chǎn)業(yè)部門給予財政補貼、優(yōu)惠貸款和稅收減免等政策扶持，已經(jīng)越來越不合時宜。因此，未來對部門選擇性的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該非常謹慎，要學會善于使用功能引導性或普適性的產(chǎn)業(yè)政策。
第五，應(yīng)當主動接受社會監(jiān)督，引導輿論，凝聚改革共識。主動接受社會監(jiān)督，對于政府正確行使經(jīng)濟管理職能、擺正與市場和社會的關(guān)系，是十分重要的。
政府應(yīng)當實行以下幾方面的職能轉(zhuǎn)變：
第一，政府主要角色要從市場上的運動員轉(zhuǎn)為設(shè)計師、監(jiān)管者和裁判員。設(shè)計師是規(guī)劃和規(guī)則的制訂者�，F(xiàn)實的市場運行中往往存在規(guī)則不清楚或不正確的情況，政府首先應(yīng)該作規(guī)劃和規(guī)則的設(shè)計者，描繪藍圖，制定正確而清晰的行為規(guī)范。然后才有科學公正的依據(jù)去監(jiān)管，去裁判；對裁判員也要加強監(jiān)管。
第二，政府公共資源配置由一般的經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域。自從提出建立公共財政的改革方向以來，政府掌握的公共資源正在逐步向保障和改善民生、治理和修復生態(tài)環(huán)境方面傾斜，而在一般經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域的配置份額卻逐步下降。這是積極的變化，但是與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)相比，公共資源向社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的傾斜仍然不夠。因此，政府這只手在一般經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域需要繼續(xù)閑下來，而在社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域要繼續(xù)忙起來，應(yīng)當有更加積極的作為。
第三，由注重縮小區(qū)域經(jīng)濟差距，轉(zhuǎn)向縮小公共服務(wù)差距。不同地區(qū)間的經(jīng)濟差距有許多客觀制約因素，特別是資源環(huán)境的約束難以突破，政府過于關(guān)注縮小各地的經(jīng)濟差距，可能違背經(jīng)濟規(guī)律，甚至導致反效果。我們在主體功能區(qū)的研究和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面調(diào)研了很多地方，深深感到，把政府和社會的注意力引到縮小經(jīng)濟發(fā)展的差距方面是沒有出路的。所以，在“十一五”規(guī)劃研究過程中，就提出要調(diào)整關(guān)于評估和縮小區(qū)域差距的思路，把過于看重經(jīng)濟發(fā)展差距轉(zhuǎn)到更加關(guān)注社會發(fā)展差距上來。到“十二五”規(guī)劃研究時我們繼續(xù)強調(diào)這一看法�？s小區(qū)域差距的出路在于謀求社會發(fā)展差距的縮小，公共服務(wù)水平差距的縮小，所以，政府應(yīng)該在促進基本公共服務(wù)水平大體均等方面投入更多精力。
第四，由注重財富的賬面積累，轉(zhuǎn)向真實福利水平的提高。表面上看，我國GDP、工業(yè)增加值、利稅、財政收入等賬面財富積累似乎水平很高，但是如果扣除資源過度消耗和生態(tài)環(huán)境遭到破壞等代價，人民享有的真實福利是大打折扣的。政府要推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型取得實質(zhì)性進展，就不能被賬面的財富積累所迷惑，而應(yīng)該在提高人民的真實福利水平上多想辦法，包括完善政績考核評價體系等等。經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型是否成功或成效大小，最終要以民生是否改善、真實福利水平是否提高、老百姓是否滿意來衡量，而不是僅僅看賬面財富是否增加，排位是否提高。
第五，應(yīng)當由注重物資資本投入，轉(zhuǎn)向注重人力資源開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新�，F(xiàn)在，許多地方熱衷于招商引資，爭取上大項目，努力上大項目，以拉動本地經(jīng)濟增長，這種行為方式應(yīng)當改變。要把注意力和公共資源更多地轉(zhuǎn)向支持人力資源開發(fā)，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，為促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供更好的人力資源和技術(shù)支撐。