經(jīng)過改革開放30多年來的發(fā)展，我國行政審批制度發(fā)生巨大變化，就資本流動(dòng)尤其是資本可兌換來說，資本管制已不是全面管制，而是部分管制和有選擇的管制，某些手段和方法也開始趨向市場(chǎng)化。當(dāng)然，我國資本項(xiàng)目可兌換水平還有很大的提升空間。但資本項(xiàng)目可兌換是相對(duì)的，當(dāng)前全世界沒有一個(gè)國家完全取消資本管制，放松資本管制和推動(dòng)資本項(xiàng)目可兌換必須考慮一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和防范風(fēng)險(xiǎn)的需要。因此，客觀全面理解資本管制和資本項(xiàng)目可兌換的特征。
資本管制的定義和分類
什么叫資本管制，理論界并沒有給出很好的定義。20世紀(jì)70年代初，為加強(qiáng)美元在國際上的地位，美國制定了一個(gè)資本管制計(jì)劃（capital control
program），主要對(duì)購買外國證券征收利得公平稅（interest equalization
tax），限制美國銀行進(jìn)行海外借款，控制美國公司的海外投資。改計(jì)劃1974年取消，美國也在此時(shí)被認(rèn)為取消了資本管制。
國際貨幣基金組織也曾在內(nèi)部討論什么是資本管制，他們不贊成把發(fā)達(dá)國家出于審慎監(jiān)管的管理辦法也歸類到資本管制。如此看來，管制只有發(fā)展中國家有，發(fā)達(dá)國家沒有。這是一個(gè)很奇怪的理論。類似于“把錯(cuò)誤和問題都說成是別人的，而自己是最完美的”邏輯。因此，一些敏銳的學(xué)者已經(jīng)指出，發(fā)達(dá)國家管理具有雙重性——對(duì)內(nèi)加強(qiáng)干預(yù)，而對(duì)外要求別人自由化，對(duì)資本管制似乎也存在這樣的思維方式。其實(shí)，發(fā)達(dá)國家對(duì)資本流動(dòng)的禁止、限制、控制和審批，同樣存在資本管制，與發(fā)展中國家的區(qū)別不在于有無管制，而是管制的范圍和內(nèi)容。
因此，所謂資本管制是指對(duì)資本流動(dòng)（包括跨境交易、轉(zhuǎn)移和匯兌）實(shí)施法律、制度、政策和操作上的各種禁止、限制、控制（包括審批）。資本管制包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外及內(nèi)外交流的管制，主要是指對(duì)資本（跨境）交易和轉(zhuǎn)移的限制，對(duì)信貸或利率的管制，對(duì)外匯、匯率和匯兌的管制，三者結(jié)合的管制是全面的管制。
從歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況來看，對(duì)資本的管制不僅是法律和制度的規(guī)定，還包括各種數(shù)量控制、時(shí)間限制乃至區(qū)域限制。
資本管制根據(jù)經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展的階段以及實(shí)際情況，可以分為計(jì)劃（軍事）經(jīng)濟(jì)下的管制、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的管制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的管制三種。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度來說，分為經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展下的管制與經(jīng)濟(jì)、金融危機(jī)下的管制。正常發(fā)展情況下，資本管制趨向放松，危機(jī)下有可能加強(qiáng)。
發(fā)達(dá)國家是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的管制，取消匯兌、匯率、外匯和利率、信貸等管制，或者基本首先自由化，主要在直接投資上限制多一些，尤其是技術(shù)資本的輸出還存在管制，對(duì)證券投資也存在限制。
如《美國投資法》不僅限制非居民對(duì)核能、海洋、通訊和空運(yùn)產(chǎn)業(yè)的投資，還限制非居民在境內(nèi)購買這些行業(yè)的股票或具有參股性質(zhì)的其他證券；政府禁止向美國政府不喜歡的國家投資，間接參與這些國家的投資也禁止；外國公司投資農(nóng)用土地超過10%或擁有實(shí)質(zhì)控股權(quán)的，要向農(nóng)業(yè)部報(bào)告。法國、德國、意大利、澳大利亞、加拿大等都存在對(duì)某些直接投資的審查和限制等。而日本雖然無限制，但外國機(jī)構(gòu)很難收購日本的企業(yè)。
金融管制包括數(shù)量控制和審慎要求。發(fā)達(dá)國家對(duì)其已很強(qiáng)大和發(fā)達(dá)乃至成熟輸出后不會(huì)被外部支配的資本流動(dòng)不施加限制。發(fā)展中國家出于安全需要和監(jiān)管能力狀況，資本管制的范圍比發(fā)達(dá)國家要廣泛。
資本管制的原因
對(duì)于資本管制的原因，早期認(rèn)為主要是出于資本短缺為防止資本外流而采取相應(yīng)措施。其實(shí)，早期發(fā)展中國家對(duì)資本流入也是管制的。其原因在于20世紀(jì)70年代直接投資興起以前，資本流入主要以政府貸款、商業(yè)貸款等形式出現(xiàn)，資本流入增加意味著外債的增加，而發(fā)展中國家外匯資源由于創(chuàng)匯能力有限因而是短缺的，因此控制外債成為必然。當(dāng)直接投資興起以后，針對(duì)外商直接投資流入的管制比較少（出于主權(quán)和經(jīng)濟(jì)安全需要的情況例外）。當(dāng)然，還有一種情況是出于保護(hù)需要的資本管制。
但20世紀(jì)90年代貨幣和金融危機(jī)爆發(fā)后，出于防范貨幣和金融危機(jī)的需要，資本管制的功能和原因開始轉(zhuǎn)變。金融危機(jī)之后，出于經(jīng)濟(jì)安全和風(fēng)險(xiǎn)管理以及審慎監(jiān)管的需要，美國、歐洲等采取了某些金融管制，如對(duì)某些時(shí)間段的企業(yè)股票交易控制和限制交易等。目前，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都存在或多或少的資本管制。
發(fā)達(dá)國家實(shí)行資本管制，有出于國家經(jīng)濟(jì)安全和金融安全的需要，也有出于風(fēng)險(xiǎn)管理和審慎監(jiān)管、防治金融危機(jī)的需要。2001年“9·11”事件以后，出于反洗錢和反恐怖需要，美國也加強(qiáng)了對(duì)某些資本交易的管制和監(jiān)管�？梢姽苤频脑�、對(duì)象和要達(dá)到的目的隨著時(shí)代的發(fā)展而變化，不是固定不變的，也沒有一個(gè)國家宣布完全取消了資本管制，允許資本完全自由流動(dòng)。
從事實(shí)情況看，金匯兌體制下發(fā)展中國家外匯管制的主要原因之一是外匯和黃金的短缺。當(dāng)前，發(fā)展中國家實(shí)行外匯管制的一個(gè)重要原因是本幣不是國際貨幣，本地?zé)o法創(chuàng)造無限的國際貨幣來滿足自由化的外幣需求，無法滿足清償能力的需要，因此資本流動(dòng)自由化和匯率自由化很容易導(dǎo)致金融危機(jī)或金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，使匯率波動(dòng)失去控制。因此，非儲(chǔ)備貨幣國家盡管實(shí)行了經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，很多國家對(duì)外匯仍然有數(shù)量限制，目的是避免支付和清償危機(jī)及金融危機(jī)，防止市場(chǎng)劇烈波動(dòng)。
就國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來說，各國更關(guān)心別國資本管制對(duì)各種形式資本出入境的跨境交易、轉(zhuǎn)移支付以及匯兌、清償、支付管制，而對(duì)其境內(nèi)的資本管制一般都是認(rèn)可與接受的，這就是所謂的不低于國民待遇。但是，對(duì)國內(nèi)來說，更關(guān)注的是放松境內(nèi)資本管制，實(shí)行國民待遇，而不是跨境管制的放松。
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放松資本管制要視經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而定 |
放松和取消資本管制的條件
放松和取消資本管制與監(jiān)管能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段關(guān)系密切。觀察發(fā)達(dá)國家取消資本管制的歷史過程，與這些國家在國際社會(huì)的經(jīng)濟(jì)地位變化不無關(guān)系，與其資本過剩需要輸出資本聯(lián)系在一起。20世紀(jì)70年代中后期，發(fā)達(dá)國家要求輸出的是直接投資，主要是突破關(guān)稅和貿(mào)易壁壘，以解決生產(chǎn)過剩。20世紀(jì)80年代以后尤其是90年代，由于資本過剩和擴(kuò)張以及謀取金融利益的需要，資本輸出從直接投資轉(zhuǎn)向金融資本包括衍生品輸出，要求發(fā)展中國家取消資本管制，以便利資本進(jìn)出就成為必然。因?yàn)橘Y本對(duì)謀取利益的時(shí)間要求提高了，時(shí)間就是金錢，而管制是拖延時(shí)間的。
但是，如果本國經(jīng)濟(jì)沒有進(jìn)入成熟的工業(yè)化或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，企業(yè)不具備國際競爭力，完全取消資本管制，讓本國經(jīng)濟(jì)與國際經(jīng)濟(jì)進(jìn)行競爭，這就是在同樣的起跑線上競爭，強(qiáng)弱、大小很分明，國家經(jīng)濟(jì)和金融都會(huì)暴露在風(fēng)險(xiǎn)之中。如果外部金融資本試圖控制本國經(jīng)濟(jì)、金融乃至影響政治和政局，都很容易實(shí)現(xiàn)。
因此，對(duì)發(fā)展中國家來說，完全取消資本管制會(huì)面臨很多困難。只有當(dāng)取消或放松有利于經(jīng)濟(jì)趨向強(qiáng)大、成熟時(shí)，這些選擇才具有可持續(xù)性。也正因?yàn)檫@樣的特征，沒有一個(gè)長期案例能夠證明發(fā)展中國家開放資本市場(chǎng) 、允許資本自由流動(dòng)獲得了成功。當(dāng)然，嚴(yán)格的管制也沒有帶來有效的國民福利增加。
對(duì)資本是采取管制更好，還是完全取消管制更有效，這些事實(shí)本身不能為自己辯護(hù)，很難作出簡單的正確與錯(cuò)誤的判斷。1976年，意大利匯率貶值，當(dāng)局采取的是資本管制，危機(jī)很快平息，1992年意大利再次出現(xiàn)貨幣危機(jī)，選擇的是放松管制，市場(chǎng)很快也穩(wěn)定下來。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，政策措施當(dāng)然要不同。
亞洲金融危機(jī)之前，國際貨幣基金組織極力推動(dòng)資本賬戶開放，危機(jī)之后不再強(qiáng)調(diào)資本賬戶自由化。2008年金融危機(jī)以后，國際組織很少再強(qiáng)調(diào)金融自由化，因?yàn)槊绹�、歐洲等也都加強(qiáng)了金融管制。
資本自由化成功的國家，往往是國際貨幣（體系內(nèi)的）國家和成熟的工業(yè)化國家，其他國家沒有如此幸運(yùn)，往往是短暫的成功，不具有持久性。國際貨幣國家與非國際貨幣國家的資本流動(dòng)自由化前提、進(jìn)程和結(jié)果差別很大，這說明貨幣的地位影響著自由化的進(jìn)程。放松資本管制或資本自由化的歷史很短暫，從上世紀(jì)80年代算起才30多年，可能有更多未被認(rèn)識(shí)到的事情和關(guān)系，對(duì)其作出結(jié)論性的判斷可能為時(shí)過早。在筆者看來，至少需要50-60年，才能做出初步結(jié)論和選擇。
我國資本管制的效果評(píng)價(jià)
經(jīng)過改革開放30多年來的發(fā)展，我國已經(jīng)不再是實(shí)行全面資本管制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，目前，行政審批制度有了巨大變化和改革，國家取消了數(shù)千項(xiàng)行政審批或下放了審批權(quán)。就資本流動(dòng)尤其是資本可兌換來說，資本管制已經(jīng)是部分管制，有選擇的管制，不是全面管制，某些手段和方法也已經(jīng)開始趨向市場(chǎng)化，如對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債管理、資產(chǎn)匹配比例要求等，對(duì)管制的評(píng)價(jià)也相應(yīng)需要科學(xué)化。如果從宏觀經(jīng)濟(jì)角度來看，有選擇的資本管制和有選擇的自由化是有效的、成功的。
首先，作為資本管制重要內(nèi)容的強(qiáng)制結(jié)匯和兌換管制為維護(hù)國際收支平衡、外匯儲(chǔ)備增長發(fā)揮了積極作用，有效地支持了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。在1997-1999年亞洲金融危機(jī)階段，對(duì)資本的管制，人民幣資本項(xiàng)目下不可兌換不僅有效地保證了人民幣不貶值的承諾，保證了外匯儲(chǔ)備的穩(wěn)定，也有效地抵消了國內(nèi)外對(duì)人民幣匯率貶值預(yù)期，保持了匯率的相對(duì)穩(wěn)定。同樣在2008年也成功地避免了金融危機(jī)的沖擊。外匯管制有效地防范了貨幣和金融危機(jī)，這是最大的收益。
其次，外債控制使得外債余額及衡量債務(wù)安全性的各項(xiàng)指標(biāo)（如償債率、債務(wù)率、短債率、短期外債與儲(chǔ)備的比率等）都在警戒線水平以內(nèi)，對(duì)外保持了較好的主權(quán)信譽(yù)。
由于外匯數(shù)量的增加，匯兌環(huán)節(jié)和制度在執(zhí)行中可能放松，而且由于匯率穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)很有潛力，資本項(xiàng)目下的資本不需要逃出，而是增加，這反過來增加了外匯儲(chǔ)備資源的供給。這樣，外匯管制、外匯儲(chǔ)備、直接投資之間就形成了一個(gè)良性循環(huán)。
需要指出的是，我國匯兌限制下仍然有大量資本流入乃至資本流出，這也說明，匯兌限制尤其是采取合理數(shù)量限制或控制方式的前提下，仍然能夠滿足兌換的數(shù)量要求，也不妨礙資本流入，流入資本也能夠接受一定程度的匯兌限制。匯兌限制與成本高代價(jià)的效率差之間沒有必然的聯(lián)系，關(guān)鍵在于操作。
評(píng)價(jià)效果不能僅看管制或管理本身，也不僅看統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)關(guān)系，而要看宏觀經(jīng)濟(jì)效果。能夠避免金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這就是最大的收益，其他任何成本都不會(huì)比這個(gè)更高。實(shí)際上資本最關(guān)注的是利潤和產(chǎn)生利潤的機(jī)會(huì)和環(huán)境，匯兌限制僅僅是其中一個(gè)部分，如果匯兌限制的數(shù)量限制不對(duì)其構(gòu)成數(shù)量和時(shí)間障礙，則是可以接受的。當(dāng)然，從微觀來說，資本管制確實(shí)存在大量低效率問題，某些行業(yè)的保護(hù)性管制和不開放可能導(dǎo)致其競爭力下降和對(duì)國家的依賴，并致使自身缺乏創(chuàng)造性。
資本項(xiàng)目可兌換定義
從資本賬戶開放或資本項(xiàng)目可兌換的含義來看，由于國際貨幣基金組織對(duì)資本項(xiàng)目可兌換沒有管轄權(quán)，所以也沒有形成被大家接受的共同定義。不過，國際貨幣基金組織工作文件(1993)曾如下定義資本項(xiàng)目可兌換：取消對(duì)國際收支的資本和金融交易項(xiàng)目的外匯管制，包括數(shù)量限制、稅收和補(bǔ)貼等。印度儲(chǔ)備銀行的定義是：按照市場(chǎng)決定的匯率，將國內(nèi)金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥鈬鹑谫Y產(chǎn)的自由。
在國內(nèi)，一種看法認(rèn)為，資本項(xiàng)目可兌換是取消跨境資本交易的管制，取消與跨境資本交易相關(guān)的外匯管制（包括轉(zhuǎn)移支付和匯兌）。還有一種看法認(rèn)為，應(yīng)取消對(duì)資本流動(dòng)的匯兌限制，乃至取消經(jīng)常項(xiàng)目可兌換之外的全部限制。第三種看法認(rèn)為，資本項(xiàng)目可兌換是取消對(duì)跨境資本交易轉(zhuǎn)移支付的限制，取消歧視性貨幣安排，取消對(duì)跨境交易的征稅或補(bǔ)貼。
筆者認(rèn)為，理解資本賬戶開放和資本項(xiàng)目可兌換需要區(qū)別幾個(gè)概念。資本(和金融)賬戶開放是指對(duì)外開放，在資本流入方面取消管制和限制，取消資本管制是對(duì)內(nèi)而言；資本(和金融)賬戶可兌換是指對(duì)資本流入和流出取消管制和限制；資本(和金融)賬戶的自由化指匯率自由浮動(dòng)，對(duì)資本流動(dòng)不予以任何限制和干預(yù)。
資本項(xiàng)目與經(jīng)常項(xiàng)目的不同不僅在轉(zhuǎn)移和支付中存在外匯管制和限制，也在于交易本身有審查和限制乃至行政管制。因此，資本項(xiàng)目可兌換是指，對(duì)資本跨境交易及其轉(zhuǎn)移和支付等取消管制和限制，包括取消行政、匯兌的管制、限制等。
關(guān)于資本流動(dòng)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)
有人認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家已經(jīng)取消了資本管制，實(shí)行了資本自由流動(dòng)。這是極其錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。發(fā)達(dá)國家并沒有實(shí)現(xiàn)資本自由流動(dòng)，更沒有哪個(gè)國家宣布實(shí)現(xiàn)了資本項(xiàng)目完全可兌換。發(fā)達(dá)國家基本取消了匯兌的管制和限制，但并沒有取消對(duì)交易的管制和限制。美國、歐洲、澳大利亞的企業(yè)并購和某些行業(yè)的股權(quán)投資依然存在歧視和行政審查管制。因此，不要認(rèn)為發(fā)達(dá)國家實(shí)行了資本項(xiàng)目可兌換，而追求資本賬戶的開放和自由化，那樣必然帶來風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，貨幣應(yīng)該自由兌換，這也是錯(cuò)誤的。目前所謂的取消資本和匯兌管制，是指儲(chǔ)備貨幣資本進(jìn)入發(fā)展中國家自由兌換為本幣，而不是指本幣自由兌換為儲(chǔ)備貨幣，更不是本幣可以自由進(jìn)出發(fā)達(dá)國家乃至在其本土自由兌換，這不是自由兌換，而是不平等的自由兌換
有觀點(diǎn)指出，取消管制就是允許資本自由流動(dòng)，這種理解也有失偏頗。取消管制是對(duì)內(nèi)來說的，對(duì)外是開放。由于本國不能印刷儲(chǔ)備貨幣，因此如果沒有足夠的儲(chǔ)備貨幣，就需要外匯管制。但是，如果資本流動(dòng)體現(xiàn)為本幣資金、實(shí)物、設(shè)備、專利、技術(shù)、商品等，可以不需要管制，而僅僅對(duì)涉及儲(chǔ)備貨幣的資本跨境交易和轉(zhuǎn)移支付、匯兌等實(shí)行管制。
還有一種錯(cuò)誤觀點(diǎn)認(rèn)為，金融或資本沒有國界，資本流動(dòng)沒有國界。事實(shí)上，沒有一個(gè)國家的資本能夠?qū)崿F(xiàn)自由流動(dòng)。金融沒有國界是強(qiáng)大的儲(chǔ)備貨幣資本對(duì)弱小的非儲(chǔ)備貨幣國家的要求，是跨國儲(chǔ)備貨幣資本的要求。而這個(gè)資本巨大，非儲(chǔ)備貨幣隨時(shí)存在被沖擊的風(fēng)險(xiǎn)。
資本項(xiàng)目可兌換的風(fēng)險(xiǎn)
泰國的教訓(xùn)。在亞洲金融危機(jī)之前，泰國在1990年5月實(shí)行了經(jīng)常項(xiàng)目可兌換，1991年取消了主要的外匯管制，只剩下少數(shù)對(duì)居民的限制措施，非居民從事資本流出交易不需要批準(zhǔn)；1992-1994年為建立區(qū)域金融中心，進(jìn)一步取消了管制；1993年建立離岸銀行業(yè)務(wù)。流入方面完全自由，可以直接投資，也可以證券投資。非居民可以無限制地向居民提供外匯貸款，資本的匯回和償還貸款方面也無限制，只對(duì)居民在海外購買不動(dòng)產(chǎn)和證券投資限制，對(duì)外投資設(shè)置上限。商業(yè)銀行的投資受外匯凈頭寸限制，為銀行資本金的正負(fù)15%。這種完全可兌換，導(dǎo)致了金融危機(jī)的發(fā)生。
繼續(xù)推進(jìn)資本項(xiàng)目可兌換
根據(jù)國際貨幣基金組織對(duì)于資本賬戶的分類，筆者在細(xì)分的基礎(chǔ)上羅列了78項(xiàng)目，增加了本幣離岸交易、本幣或主權(quán)貨幣信用證、保函、國際擔(dān)保、人民幣信貸等項(xiàng)目，在債券中，區(qū)分了本幣和外幣。這些，有利于更好地結(jié)合工作和實(shí)際開展人民幣資本項(xiàng)目可兌換。
如果我們把可兌換劃分為：A表示嚴(yán)格管制或禁止，B表示限制、管制比較多，C表示限制、管制比較少，D表示基本放開可兌換。那么，78項(xiàng)中，個(gè)人在境內(nèi)外買賣債券、非居民境內(nèi)發(fā)行和買賣外幣債券、政府債券、本幣離岸交易、個(gè)人擔(dān)保等放款、本幣國際業(yè)務(wù)等，合計(jì)有28個(gè)項(xiàng)目應(yīng)完全禁止或管制嚴(yán)格；限制和管制比較多的有25項(xiàng)；限制和管制比較少的有13項(xiàng)；基本放開可兌換的有12項(xiàng)�；痉砰_和完全放開的合計(jì)25項(xiàng)，占全部可兌換項(xiàng)目的比例32%，大體上可以說，我國資本項(xiàng)目基本可兌換和完全可兌換的只有1/3。
但是，真正需要管制和不能放開的只有21項(xiàng)，占全部比重27%，其他各項(xiàng)基本可以逐步放開。也就是說，我國還有41%的空間可以繼續(xù)放松管制，比目前可兌換的項(xiàng)目可以擴(kuò)大一倍多。因此，我國資本項(xiàng)目可兌換還有很多的事情需要做。類似的本幣國際業(yè)務(wù)完全可以放開，境外在境內(nèi)發(fā)行本幣和外幣債券、發(fā)行股票以及銀行對(duì)境外發(fā)放人民幣貸款都可以放開。
和條件，有助于穩(wěn)步推進(jìn)我國資本項(xiàng)目可兌換。
