去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，財政政策要繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策。結(jié)構(gòu)性減稅作為今年實施積極財政政策的一個重要載體，引起理論界和實際經(jīng)濟工作者的高度關(guān)注。那么，什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策？它是怎么來的？如何繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策？這篇文章對這些問題作了探討。
——編者
結(jié)構(gòu)性減稅在我國是一個新生事物，在理論和實踐上都還處于探索階段。2008年以來結(jié)構(gòu)性減稅政策成為我國積極財政政策的重頭戲，在鞏固和擴大應(yīng)對國際金融危機沖擊成果、促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。中央決定今年繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，再次引起國內(nèi)外高度關(guān)注。那么，什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策？它是怎么來的？如何繼續(xù)完善結(jié)構(gòu)性減稅政策？
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結(jié)構(gòu)性減稅政策的基本內(nèi)涵 |
（一）什么是結(jié)構(gòu)性減稅政策
所謂結(jié)構(gòu)性減稅政策，是政府在實施積極財政政策中通過調(diào)整優(yōu)化稅種及其構(gòu)成要素減輕居民和企業(yè)稅負(fù)，以激發(fā)市場活力、增強發(fā)展動力，推動國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的宏觀調(diào)控手段�？梢詮囊韵滤膫�方面來理解結(jié)構(gòu)性減稅政策。
結(jié)構(gòu)性減稅作為積極財政政策的重要組成部分，本質(zhì)上是政府的一種宏觀調(diào)控手段。它通過調(diào)整稅種、稅目、稅率和稅式支出等可控變量，有選擇性地減輕市場主體的稅收負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)其在追求自身利益最大化的同時按照宏觀調(diào)控預(yù)期目標(biāo)進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展。可見，結(jié)構(gòu)性減稅是一種市場導(dǎo)向的發(fā)揮稅收作用的間接調(diào)控手段。
結(jié)構(gòu)性減稅通過各種政策工具的優(yōu)化組合建立科學(xué)有效的內(nèi)在機制，發(fā)揮組合拳的最佳效應(yīng)。結(jié)構(gòu)性減稅是一個多元稅收政策工具的組合體，稅種的選擇、稅目的增減、稅率的調(diào)整以及稅式支出的變化都是政策工具，需要通盤考慮、統(tǒng)籌使用，建立各種政策工具科學(xué)組合、優(yōu)勢互補、有機銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動的內(nèi)在機制，力爭用最小的政策資源和代價取得最大的宏觀調(diào)控效應(yīng)。
結(jié)構(gòu)性減稅通過減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)的傳導(dǎo)機制，實現(xiàn)總量上的擴張效應(yīng)和結(jié)構(gòu)上的激勵調(diào)節(jié)。調(diào)整稅種、稅目、稅率和稅式支出，一方面能夠減輕企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，為市場主體創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境，增強微觀經(jīng)濟主體的活力；另一方面通過稅收政策的導(dǎo)向功能，引導(dǎo)投資和消費行為，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置資源，促進經(jīng)濟社會更好發(fā)展。
結(jié)構(gòu)性減稅政策的根本目的在于，激發(fā)市場活力，增強發(fā)展動力，推動國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。評價結(jié)構(gòu)性減稅政策，一看是否有利于刺激需求特別是擴大內(nèi)需，推動經(jīng)濟自主有序平穩(wěn)增長；二看是否有利于改善供給結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，提高發(fā)展質(zhì)量和效益；三看是否有利于增強市場主體的動力和活力，保障和改善民生，使企業(yè)和居民真正從中受益；四看是否有利于保持財政可持續(xù)性，有效防范財政風(fēng)險。
（二）結(jié)構(gòu)性減稅政策的來源
科學(xué)發(fā)展觀在財稅領(lǐng)域的具體運用。從理論內(nèi)核看，結(jié)構(gòu)性減稅以減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)為主基調(diào)，把公共財政的陽光和溫暖送到各個市場主體和億萬人民，是科學(xué)發(fā)展觀在財稅領(lǐng)域的具體運用，也是我國財政調(diào)控理論的重要創(chuàng)新。它創(chuàng)新了積極財政政策理論，使我國財政調(diào)控理念和方法更加豐富。
我國財稅體制改革探索的實踐結(jié)晶。從實踐探索看，黨的十六屆三中全會提出“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的稅收改革原則，就體現(xiàn)了減稅的戰(zhàn)略思想，只是當(dāng)時沒有使用“結(jié)構(gòu)性減稅”的概念。從2003年開始實施有增有減的稅制改革走的就是結(jié)構(gòu)性減稅之路。2008年以來為應(yīng)對特大自然災(zāi)害和國際金融危機沖擊，我國連續(xù)4年實施結(jié)構(gòu)性減稅政策，順應(yīng)民意，符合經(jīng)濟規(guī)律，取得顯著成效，豐富了我國宏觀調(diào)控實踐。
對世界各國稅收理論政策的有益借鑒。從國際比較看，減稅是凱恩斯主義的重要內(nèi)容，也是供給學(xué)派的核心思想。結(jié)構(gòu)性減稅沒有簡單采納凱恩斯主義運用擴張性稅收政策進行需求管理的主張，也沒有照搬供給學(xué)派通過減稅刺激經(jīng)濟增長和就業(yè)的思想，而是在借鑒吸收有關(guān)經(jīng)濟理論合理成分的基礎(chǔ)上，綜合考量世界各國減稅政策的實踐，提煉形成了符合中國國情、具有中國特色的結(jié)構(gòu)性減稅政策，使中國的積極財政政策更加完善、更有特色。
中國優(yōu)秀傳統(tǒng)稅收文化的提煉創(chuàng)新。從歷史經(jīng)驗看，中華文明在五千多年繁衍生息中形成的“善政在于養(yǎng)民，養(yǎng)民在于寬賦”和“輕賦少事，以佐百姓之急”等稅收思想，以及“文景之治”、“貞觀之治”、“開元之治”、“洪武之治”和“康乾之治”等盛世實施休養(yǎng)生息的減稅政策，為結(jié)構(gòu)性減稅政策提供了思想資源。結(jié)構(gòu)性減稅在總結(jié)歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上，繼承和創(chuàng)新了中國傳統(tǒng)稅收文化中的優(yōu)秀基因。
（三）澄清幾個認(rèn)識誤區(qū)
結(jié)構(gòu)性減稅不等于財政減收。結(jié)構(gòu)性減稅短期會影響財政收入，但從長期看有利于財政增收。因為結(jié)構(gòu)性減稅有利于增加企業(yè)盈利，提高個人可支配收入，進而擴大稅基，為財政增收奠定稅源基礎(chǔ)。這就是工業(yè)化國家多年來減稅浪潮此起彼伏，但政府收入不斷提高的秘訣之一。
結(jié)構(gòu)性減稅不是企業(yè)減負(fù)的唯一路徑。結(jié)構(gòu)性減稅確實可以減輕相關(guān)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但是，現(xiàn)階段我國企業(yè)所承受的負(fù)擔(dān)既有稅收負(fù)擔(dān)也有非稅負(fù)擔(dān)，既有顯性負(fù)擔(dān)也有隱性負(fù)擔(dān)，既有合理負(fù)擔(dān)也有不合理負(fù)擔(dān)。結(jié)構(gòu)性減稅只能減少企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，對企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)、隱性負(fù)擔(dān)以及不合理負(fù)擔(dān)力所不及。所以，結(jié)構(gòu)性減稅不是實現(xiàn)企業(yè)減負(fù)目標(biāo)的唯一路徑。
結(jié)構(gòu)性減稅不等于全民加薪。稅就是稅，薪就是薪。稅是納稅人為獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)而支付的價格，薪是勞動報酬和企事業(yè)單位的成本。結(jié)構(gòu)性減稅的受惠對象帶有區(qū)域性、行業(yè)性和分類性，用結(jié)構(gòu)性減稅所放棄的收入給全民加薪，給人人發(fā)紅包、搞福利，這種想法很吸引人，但實現(xiàn)不了，特別是如何用減的稅給億萬農(nóng)民加薪更難操作。
2011年我國稅收收入達(dá)89720億元，增長22.6%，實施結(jié)構(gòu)性減稅有一定空間。但也應(yīng)看到，我國稅收收入占GDP的比重為19.03%，人均稅收收入只有1057美元，如果考慮到5190億元的財政赤字和10.7萬億元的地方政府債務(wù)最終需要財政來兜底，未來實施結(jié)構(gòu)性減稅的余地并不大。同時，雖然現(xiàn)有結(jié)構(gòu)性減稅的一些措施如增值稅轉(zhuǎn)型已固化到長期稅收制度安排中，但仍有很多屬于臨時性措施，雖有拾遺補缺之功效，畢竟不符合稅法的嚴(yán)肅性和完整性要求，終非長久之計。如何進一步制定實施好結(jié)構(gòu)性減稅政策，需要科學(xué)謀劃。
加強頂層設(shè)計，高度重視結(jié)構(gòu)性減稅的科學(xué)性。應(yīng)站在全局高度，緊扣主題主線，把結(jié)構(gòu)性減稅與穩(wěn)增長、控物價、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、抓改革、促和諧結(jié)合起來，按照“遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治、有扶有控”的原則，遵循市場規(guī)律，權(quán)衡利弊得失，做好戰(zhàn)略謀劃，實施相機抉擇，防范各類風(fēng)險，避免發(fā)生減稅總量不清、調(diào)控目標(biāo)不明、實施效果不佳等問題，把握好結(jié)構(gòu)性減稅的科學(xué)性、預(yù)見性和系統(tǒng)性，減少隨意性、盲目性和模糊性。
突出政策導(dǎo)向，不斷加強結(jié)構(gòu)性減稅的針對性。在保證全國稅政統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性的前提下，增強結(jié)構(gòu)性減稅政策的針對性。政策導(dǎo)向應(yīng)更加注重以人為本，更加注重發(fā)展實體經(jīng)濟，更加注重推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，更加注重促進綠色低碳發(fā)展。產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠應(yīng)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)傾斜，區(qū)域優(yōu)惠應(yīng)同區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)要求相適應(yīng)。
實施差別稅收，注意增強結(jié)構(gòu)性減稅的靈活性。在落實現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上，靈活運用差別稅收手段。調(diào)整完善支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策；加快部分服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅試點；全面取消“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅；降低奢侈品進口關(guān)稅，釋放高端消費需求；調(diào)整能源、資源、農(nóng)產(chǎn)品等大宗商品進口關(guān)稅，完善鼓勵低碳技術(shù)、高新技術(shù)和高附加值產(chǎn)業(yè)急需的先進技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備以及稀缺資源性產(chǎn)品進口的優(yōu)惠措施；加大對服務(wù)企業(yè)設(shè)備更新?lián)Q代、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和勞動密集型服務(wù)企業(yè)的支持力度。
突出組合配套，統(tǒng)籌考慮結(jié)構(gòu)性減稅的協(xié)調(diào)性。2011年我國個人所得稅占總稅收的比重為6.8%，企業(yè)所得稅占比為18.7%，削減所得稅的刺激效應(yīng)和輻射范圍有限。從2001年到2012年，歐盟有18個國家提高了增值稅稅率，有24個國家增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率高于我國，單純靠降低邊際稅率來刺激經(jīng)濟的空間較小。只有綜合運用出口退稅、延期納稅、投資抵免和加速折舊等多種政策工具，把握好各種政策工具的平衡點，并與產(chǎn)業(yè)、價格、貨幣和財政政策建立聯(lián)動機制，才能用最小的政策資源和代價取得最好的調(diào)控效果。
加強預(yù)算控制，提高結(jié)構(gòu)性減稅的有效性。應(yīng)在全面測算減稅規(guī)模和科學(xué)分析政策效果的基礎(chǔ)上，將正在實施或計劃實施的結(jié)構(gòu)性減稅政策納入政府預(yù)算，編制結(jié)構(gòu)性減稅政策年度預(yù)算表，提高政策實施的精確度和可靠度。通過量化考核和科學(xué)管理，定期公布條文規(guī)定、總體規(guī)模、資金分布和政策效應(yīng)，切實提高結(jié)構(gòu)性減稅的有效性。
馬衍偉，財政部財政科學(xué)研究所博士后、研究員，國家社科基金重大項目“深化資源價格和稅收體制改革研究”首席專家。主要研究領(lǐng)域為稅收理論與政策、公共財政管理。