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　　深圳近日開啟的土地管理制度改革，再次引起關(guān)注。從媒體報道以及深圳過去頒布的一系列規(guī)定看，從最初的土地國有化，消滅集體土地所有權(quán)，到今天在尊重原有農(nóng)民集體及個人土地占有的基礎(chǔ)上，通過在開發(fā)中承認原集體成員的土地權(quán)益，并在補辦手續(xù)后將之轉(zhuǎn)化為國有土地使用權(quán)，最終消滅現(xiàn)有“國家-集體”或者說“城市-農(nóng)村”二元分割的土地管理機制，實現(xiàn)土地資源在出讓土地使用權(quán)基礎(chǔ)上的市場流轉(zhuǎn)和資源配置，深圳土地改革的路線圖已然形成。
　　其一，國有化。盤活存量土地，提高土地利用效率的根本條件是土地市場交易的形成，而市場交易本質(zhì)是土地財產(chǎn)權(quán)交易，而非實物的交易。這需要建立統(tǒng)一的基礎(chǔ)性土地財產(chǎn)權(quán)作為交易代碼，即明確交易什么。
　　對此，世界上有兩種體例，一個是大陸法系國家的所有權(quán)體系，即國家對土地的控制叫做主權(quán)，老百姓對土地的財產(chǎn)權(quán)利被稱為所有權(quán)。另一種是英美法系的土地使用權(quán)體系，即國家或國王擁有土地所有權(quán)，但所有權(quán)代表的公共權(quán)力，不得流轉(zhuǎn)，而老百姓的土地財產(chǎn)權(quán)叫做保有權(quán)或使用權(quán)。無論何種方式，都意味著一點：即公共權(quán)力是國家的、全民的，不可交易的，因此神圣不可侵犯；但財產(chǎn)權(quán)卻是個人的、允許進入市場交易以配置資源。
　　這一結(jié)構(gòu)，說白了就是“愷撒的給愷撒，人民的給人民”。國家和人民是契約關(guān)系，相互尊重，相互制約。而中國的問題是，對國有土地，明顯以土地使用權(quán)作為基礎(chǔ)性財產(chǎn)權(quán)，采納的是英美體制。對集體土地，卻偏偏一方面視所有權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，作為征收的客體，另一方面卻又禁止土地所有權(quán)交易，剝奪了其財產(chǎn)內(nèi)核。視其為財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民個人的土地占有和使用就只能是次生的權(quán)利，必須仰仗集體的鼻息，方便國家借助村干部對土地的征收和對農(nóng)村資源的獲��；同時又抽空其財產(chǎn)內(nèi)涵，剝奪集體的收益，以防止地方做大，強化國家控制。
　　因此，集體土地所有權(quán)是國家權(quán)力深入農(nóng)村，阻礙農(nóng)民個人土地權(quán)利成長的橫膈。這一點，看一看集體土地所有權(quán)形成歷史，知道集體土地所有權(quán)是人民公社化、個人財產(chǎn)權(quán)被否定的結(jié)果，就很清楚了。
　　明確了這一點，再回頭看看深圳的土地國有化，就會發(fā)現(xiàn)其并非對農(nóng)民權(quán)益的剝奪。根據(jù)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》第五條的規(guī)定，原有農(nóng)民集體或農(nóng)民個人已建成使用的房屋和已獲批的建設(shè)用地，仍然繼續(xù)占有使用，除原有的山林地，和坡度大于25度不作為建設(shè)用地的園地被無償轉(zhuǎn)為國有外，原有村民和集體的建設(shè)用地權(quán)利并不受損。
　　因此，至少就原有的建設(shè)用地來說，所謂國有化，只是權(quán)利的轉(zhuǎn)制，而非土地的征收。這是深圳克服城鄉(xiāng)二元分割，實現(xiàn)土地在使用權(quán)基礎(chǔ)上的統(tǒng)一管理而進行的一次嘗試。取消了集體土地所有權(quán)，土地所有權(quán)主權(quán)化，使用權(quán)作為基礎(chǔ)性財產(chǎn)權(quán)的法律定位才真正被確立。
　　其二，統(tǒng)一土地使用權(quán)體系。農(nóng)民變成市民，原有集體土地使用權(quán)卻面臨納入何種國有土地使用權(quán)的問題。劃撥？祖祖輩輩居住于此，房子又是自己蓋的，既不符合劃撥土地取得的條件，禁止轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)讓時必須補交出讓金，也都不符合農(nóng)民意愿。納入出讓土地使用權(quán)？雖可自由轉(zhuǎn)讓，但期限限制和出讓金繳納怎么辦？
　　事情就這樣梗在那里。相關(guān)確權(quán)、登記工作一直無法進行。如果說土地城市化意味著資源利用效率必須提高，也就必須允許土地進入市場交易，可我們的法律偏偏還停留在農(nóng)村的原位：一戶一宅，禁止轉(zhuǎn)讓�？上�，法律能阻止確權(quán)，卻不能阻止老百姓蓋房和宅基地的私下交易，大量違章建筑于是應(yīng)運而生。
　　為解決這一問題，2001年出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)處理歷史遺留違法私房若干規(guī)定》規(guī)定，除嚴重違法，必須依法拆除的之外，對于農(nóng)民的土地占有權(quán)利，通過補繳土地出讓金，使之轉(zhuǎn)化為國有出讓土地使用權(quán)。同時，考慮土地占有的不同情況，對土地出讓金有全部或絕大部分的減免。
　　其中，最重要的是，深圳對歷史上非法轉(zhuǎn)讓的宅基地也給予了確權(quán)。對非原村民在原農(nóng)村用地紅線內(nèi)所建違法私房，由規(guī)劃國土資源部門按建筑面積每平方米處以100元以上150元以下罰款，確認產(chǎn)權(quán)，建房者申請辦理確認產(chǎn)權(quán)手續(xù)時，補簽土地使用權(quán)出讓合同，出讓金按現(xiàn)行地價減免75%；原村民與非原村民合作所建違法私房，按照其各自所占份額分別處理。
　　2009年，深圳市人大制定的《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》，延續(xù)了上述2001年“若干規(guī)定”的基本精神。
　　當(dāng)然，將村民的土地使用權(quán)納入出讓土地使用權(quán)，有村民擔(dān)心可能會面臨所謂70年的問題，但其實，住宅類出讓土地使用權(quán)早已隨《物權(quán)法》自動續(xù)期的規(guī)定而變?yōu)槭聦嵣系挠谰谩?BR>　　其三，轉(zhuǎn)型的原則和路徑：在發(fā)展中尊重占有，適度房地分離。
　　從集體宅基地使用權(quán)，到出讓土地使用權(quán)，破而后立，但轉(zhuǎn)型必須堅持對占有利益的尊重。土地占有不但是歷史，更是事實，也是客觀存在的經(jīng)濟利益，如果轉(zhuǎn)型罔顧土地占有，輕率拆除驅(qū)趕，勢必損害民生利益，也威脅社會穩(wěn)定。但真的依現(xiàn)狀確權(quán)，卻又于法無據(jù)，畢竟我們的土地法還在農(nóng)村原地未動嘛！
　　于是，放過權(quán)利爭議，在城市更新中對既有土地占有利益給予承認和救濟，借騰籠而換鳥，此其一也。實在不得不涉及權(quán)利又無法土地確權(quán)的，就先將房地分離，使土地限制的絆索不致傷害村民的房屋所有權(quán)，此之二也。這兩種做法，都回避了目前土地管理中僵化的強制性規(guī)定，在法律巨石的狹縫中尋找蜿蜒的突破。深圳，不容易！