最近，江蘇省南京市政府發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需拉動(dòng)消費(fèi)的若干意見(jiàn)》，其中有關(guān)積極支持人才住房消費(fèi)的舉措社會(huì)反響強(qiáng)烈。
從內(nèi)容看，該意見(jiàn)結(jié)合南京市當(dāng)?shù)貙?shí)際，從投資拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)房地產(chǎn)消費(fèi)等十個(gè)方面，提出了三十條具體的政策措施。這些措施以民生需求為導(dǎo)向，以培育新興消費(fèi)熱點(diǎn)、改善和優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境為目標(biāo)，突出加大政府的扶持力度。從執(zhí)行力看，通過(guò)相關(guān)責(zé)任部門(mén)的具體落實(shí)，使政策措施本身獲得了實(shí)施上的組織保障。
然而，在中央限購(gòu)令尚未解除的政策背景下，作為地方新政，該意見(jiàn)的房地產(chǎn)消費(fèi)舉措無(wú)疑觸動(dòng)了輿論與社會(huì)公眾敏感的神經(jīng)。在該意見(jiàn)的第六條中，南京市政府提出要積極支持人才住房消費(fèi)，入選“321”計(jì)劃的人才，正常繳納公積金的可優(yōu)先享受公積金貸款；首次購(gòu)買(mǎi)自住商品住房，視同南京戶(hù)籍，并可按五年內(nèi)個(gè)人所得稅市以下留成部分，給予購(gòu)房補(bǔ)貼。
地方人才政策能否突破國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策的限制，能否使所引進(jìn)人才通過(guò)購(gòu)房補(bǔ)貼形式獲得特殊優(yōu)惠待遇，地方政策的制定和推出有無(wú)合法性邊界，這樣的問(wèn)題直接拷問(wèn)著南京市政府這次經(jīng)濟(jì)新政的政策邏輯。
在我國(guó)現(xiàn)行的政策體系中，地方政策一直頗受爭(zhēng)議，這與地方政府是否享有必要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)問(wèn)題聯(lián)系在一起。
宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)屬于憲法性權(quán)力，中央政府的這一權(quán)力分別由國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)人民銀行等幾家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)具體行使。地方政府是否享有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)，在現(xiàn)行憲法中規(guī)定得并不明確。分稅制改革以來(lái)，地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)范圍與中央政府劃分得基本明晰，只是鑒于現(xiàn)行分稅制不夠徹底，從而導(dǎo)致一些地方保護(hù)現(xiàn)象的發(fā)生。
地方政策所承載的地方利益，因其特有的一致性與獨(dú)立性雙重特征，而與中央利益之間不時(shí)展開(kāi)政策博弈。在事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配中，中央與地方的利益關(guān)系構(gòu)成了國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系的縱軸，在這樣的政策博弈中，中央政府為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化而會(huì)限制地方自身利益的無(wú)限膨脹，地方政府則為謀求地方經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)發(fā)展而往往要求中央放權(quán)讓利，給予地方更多照顧。
從博弈效果看，中央過(guò)分集權(quán)會(huì)嚴(yán)重抑制地方的積極性，影響公共利益的整體實(shí)現(xiàn)；而地方無(wú)限分權(quán)，則又會(huì)導(dǎo)致社會(huì)利益失衡，宏觀經(jīng)濟(jì)失控，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)陷入一種無(wú)序狀態(tài)。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益的多元性，無(wú)論是中央政策還是地方政策都始終跟著市場(chǎng)走。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐步融入世界經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，全球化本身在不斷加劇市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)是地方政府肩負(fù)的一項(xiàng)重任，這使得地方與地方之間、地方與中央之間的政策博弈在所難免。能否把地方政策的獨(dú)立性與中央政策的一致性有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，成為地方政策制定時(shí)的關(guān)鍵與難點(diǎn)所在。
今年上半年，各地在房地產(chǎn)領(lǐng)域微調(diào)動(dòng)作頻繁，其中有的調(diào)整了公積金貸款政策，有的則給予購(gòu)房者相應(yīng)補(bǔ)貼，還有的減免購(gòu)房契稅或退稅，更有甚者直接放松限購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。但總體上看，“限購(gòu)限價(jià)”已然成為地方政策中不能觸碰的調(diào)控紅線(xiàn)，一觸即死成為該類(lèi)政策的宿命。雖然中央政策層面年初即傳出對(duì)首次購(gòu)房予以支持的聲音，從而為剛需購(gòu)房者帶來(lái)福音，然而，中央一再重申調(diào)控政策不變表明，截至目前中央對(duì)于鞏固房地產(chǎn)調(diào)控成果的決心始終未有松動(dòng)。
實(shí)踐中，一些地方雖然在宣傳口號(hào)上與中央保持一致，但在持續(xù)下滑的土地收入、地產(chǎn)交易收入以及地方經(jīng)濟(jì)壓力之下，卻在私下不斷地微調(diào)地方政策，其目的即在于反復(fù)試探中央政策的底線(xiàn)。南京市政府推出的支持人才住房消費(fèi)政策，事實(shí)上就是一例典型。對(duì)已入選南京市“321”計(jì)劃的人才而言，首次購(gòu)買(mǎi)自住商品住房即視同南京戶(hù)籍，這無(wú)疑使本不具有購(gòu)房資格的人通過(guò)政策微調(diào)進(jìn)入了當(dāng)?shù)刈》肯M(fèi)市場(chǎng)，因此也就難逃放松限購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)之嫌疑。
南京市政府通過(guò)制定地方政策來(lái)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)消費(fèi)，一方面反映出地方政府在應(yīng)對(duì)后危機(jī)時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)時(shí)突出了其重要抓手，另一方面也體現(xiàn)了地方政府在以實(shí)際行動(dòng)致力于貫徹落實(shí)中央政策、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，總體而言，南京市政府的這一政策立足于擴(kuò)大內(nèi)需，預(yù)借政策引導(dǎo)來(lái)增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，這與中央“穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的核心政策目標(biāo)是保持一致的。
但是，面對(duì)日益激烈的人才市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，南京市政府專(zhuān)門(mén)針對(duì)已入選南京市“321”計(jì)劃的人才就住房消費(fèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策進(jìn)行微調(diào)，即便其主觀上是善意的，但這種通過(guò)完善地方人才政策來(lái)挑戰(zhàn)國(guó)家現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策底線(xiàn)的行為并不足取，地方政府在政策博弈中應(yīng)盡量減少與中央政策的沖突，不能突破中央政策的底線(xiàn)。
| |
地方補(bǔ)貼政策應(yīng)守程序公平和實(shí)質(zhì)公平原則 |
在吸引人才、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，地方補(bǔ)貼政策是其中的重要工具之一。作為財(cái)政補(bǔ)貼的一種類(lèi)型，地方補(bǔ)貼同樣是一種轉(zhuǎn)移性支出，對(duì)改變市場(chǎng)的資源配置結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定市場(chǎng)的供給與需求有著直接影響。由于地方政府對(duì)補(bǔ)貼的支付是無(wú)償?shù)�，不需要被補(bǔ)貼者支付任何對(duì)價(jià)，因此領(lǐng)取補(bǔ)貼后，企業(yè)和個(gè)人實(shí)際收入實(shí)現(xiàn)凈增加，這對(duì)改善其經(jīng)濟(jì)狀況、提高其生產(chǎn)或消費(fèi)能力有著積極意義。然而，地方補(bǔ)貼政策的采用必須適度和透明，貫徹程序公平原則和實(shí)質(zhì)公平原則，必須兼顧市場(chǎng)實(shí)際需求與財(cái)政實(shí)際支出能力，否則即會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生不必要的扭曲作用，妨礙市場(chǎng)機(jī)制正常功能的發(fā)揮。
南京市政府對(duì)入選“321”計(jì)劃的人才實(shí)施的購(gòu)房補(bǔ)貼，適用于該類(lèi)人才首次購(gòu)買(mǎi)自住商品住房，具體的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是按照五年內(nèi)個(gè)人所得稅市以下留成部分來(lái)計(jì)算。這種補(bǔ)貼典型地歸入了地方政府補(bǔ)貼范疇，把地方所引進(jìn)人才的住房福利待遇與促進(jìn)地方住房消費(fèi)政策銜接了起來(lái)，使入選“321”計(jì)劃的人才普遍享有了在南京市首次購(gòu)買(mǎi)自住商品住房的資金優(yōu)惠。
至于這種購(gòu)房補(bǔ)貼是否公平，主要取決于南京市在引進(jìn)人才戰(zhàn)略中是否給予其他類(lèi)型人才以相同待遇，是否存在人才購(gòu)房補(bǔ)貼歧視。與普通購(gòu)房人相比，這種補(bǔ)貼體現(xiàn)了地方政府對(duì)“321”計(jì)劃人才的傾斜性保護(hù)政策，通過(guò)這種補(bǔ)貼地方政府著力于改善住房資源配置結(jié)構(gòu)，單從這一層面講，只要補(bǔ)貼程序公開(kāi)透明，很難說(shuō)這樣的補(bǔ)貼不公平。當(dāng)然，在中央限購(gòu)令尚未解除的前提下，這種購(gòu)房補(bǔ)貼的正當(dāng)性值得探究，其對(duì)公平就業(yè)是否產(chǎn)生負(fù)面影響需要更進(jìn)一步的分析。
當(dāng)前，地方政策的合法性問(wèn)題較為突出。有人說(shuō)，這是一個(gè)政策不斷增長(zhǎng)且日益盛行的時(shí)代。
從時(shí)代背景看，政策與法律的關(guān)系一直糾結(jié)在傳統(tǒng)、法律現(xiàn)代化以及后現(xiàn)代思潮的激烈碰撞之中，法律的至上性受到了挑戰(zhàn)，政策與法律、實(shí)質(zhì)法治與形式法治之間的矛盾相互交織在一起。與政策的增長(zhǎng)和盛行相伴而生的，是法律的日益空洞化，這種趨勢(shì)不斷動(dòng)搖著人們傳統(tǒng)的法治信念和理想，對(duì)法律的權(quán)威性形成了巨大沖擊。
正確認(rèn)識(shí)地方政策與法律的關(guān)系至關(guān)重要。地方政策與法律的區(qū)別完全可以從政策與法律的辯證關(guān)系中得到詮釋?zhuān)咴谥贫ㄖ黧w和程序、實(shí)施機(jī)關(guān)和方式、規(guī)范表現(xiàn)形式、調(diào)整手段等方面有著明顯不同。這里所要強(qiáng)調(diào)的，是二者之間的聯(lián)系。
通常而言，地方政策對(duì)法律具有拾遺補(bǔ)缺的作用，地方政府在尊重法律原則和規(guī)則的前提下，可以通過(guò)地方政策來(lái)彌補(bǔ)法律的不足，以更好發(fā)揮法律調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的功能作用。但是，地方政策與法律之間并不是簡(jiǎn)單的平行關(guān)系或并列關(guān)系，而是一種主從關(guān)系，在這種關(guān)系中，地方政策需要服從法律的價(jià)值取向，用政策的靈活性和不斷試錯(cuò)來(lái)彌補(bǔ)法律穩(wěn)定性之不足。然而，實(shí)踐中，一些地方為了便宜從事，用政策替代法律，或者用政策不斷侵蝕法律的邊界，這樣做既危險(xiǎn)又愚蠢，其最終結(jié)果可能導(dǎo)致法律虛無(wú)主義，與憲法規(guī)定的依法治國(guó)背道而馳。
南京市政府推出的前述政策并不局限于政策博弈的問(wèn)題，這樣的舉措提示我們，雖然我國(guó)尚缺乏一部宏觀調(diào)控基本法，但在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，地方政策的制定必須堅(jiān)守合法性邊界，使人才就業(yè)的政策福利符合《就業(yè)促進(jìn)法》中公平就業(yè)、消除就業(yè)歧視的規(guī)定，以維護(hù)地方政策與國(guó)家法律的統(tǒng)一。