日前，中央會議要求加大結(jié)構(gòu)性減稅政策力度，結(jié)構(gòu)性減稅已成為“穩(wěn)增長”政策的重要抓手。筆者認為，結(jié)構(gòu)性減稅作為積極財政政策的重要手段，加強政策力度是一方面，但更重要的是努力削減在進行結(jié)構(gòu)性減稅過程中面對的各種阻力，使各項措施真正落到實處。要讓結(jié)構(gòu)性減稅順利推進，必須妥善處理好各利益群體關(guān)系。
過往減稅效果偏短期性
過去一段時間的結(jié)構(gòu)性減稅政策，在經(jīng)濟全局和稅收領域都產(chǎn)生了重要影響。結(jié)構(gòu)性減稅配合財政支出政策、貨幣政策，在調(diào)節(jié)收入分配、擴大內(nèi)需、調(diào)整進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、節(jié)能減排等方面，都發(fā)揮了重要而獨特的作用。結(jié)構(gòu)性減稅強調(diào)更深層面地減輕納稅人稅收負擔，而非表面地減少稅收收入。減稅之中有增稅，包括不同稅種之間的增減結(jié)構(gòu)變化、同一稅種內(nèi)部的增減結(jié)構(gòu)變化。增稅雖少，但調(diào)節(jié)目標很明確：一是節(jié)能環(huán)保、資源綜合利用；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是針對房地產(chǎn)業(yè)。
但是，以往結(jié)構(gòu)性減稅的政策效果都趨于短期性。減稅對擴大投資的乘數(shù)效應較強，但促進消費的政策力度不夠，對消費增長的作用只體現(xiàn)在居民對減稅消費品的消費增加而不能刺激居民總消費支出的增加。長期以來形成的消費需求貢獻偏低的需求結(jié)構(gòu)、第二產(chǎn)業(yè)比重大而第三產(chǎn)業(yè)增長慢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和“跛足稅制”的雙主體稅制結(jié)構(gòu)都未得到顯著改善。相比之下，雖然“穩(wěn)增長”對于經(jīng)濟社會穩(wěn)定至關(guān)重要，但是深層次的結(jié)構(gòu)調(diào)整則決定著整個經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。
變臨時調(diào)整為長期稅制改革
我國加大結(jié)構(gòu)性減稅政策力度，既要注意解決眼前問題，也要注意長遠發(fā)展，應將結(jié)構(gòu)性減稅的目標轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化上，政策內(nèi)容也應由短期的臨時政策調(diào)整轉(zhuǎn)向長期的稅制改革。通過綜合運用具有對策性、靈活性的臨時性調(diào)控政策與具有連續(xù)性、穩(wěn)定性的制度性調(diào)控政策，把促進投資與消費、調(diào)節(jié)收入分配角度的減稅與保證財政收入的增稅相結(jié)合，根據(jù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化需要，在諸多行業(yè)、環(huán)節(jié)、產(chǎn)品中實行部分減稅與部分增稅，形成長短結(jié)合，連續(xù)性、穩(wěn)定性與靈活性結(jié)合的稅收調(diào)控機制。更為重要的是，應從優(yōu)化稅制、規(guī)范稅制的角度實施結(jié)構(gòu)性減稅，形成各種稅收工具和稅收要素科學分布、協(xié)調(diào)配合、功能完善的稅收制度，將結(jié)構(gòu)性減稅作為稅制改革的一項長期戰(zhàn)略性選擇。
一旦將結(jié)構(gòu)性減稅上升為一項長期制度改革，必然面對許多以前短期臨時政策推出時所沒有出現(xiàn)的阻力。畢竟改革不可能沒有輸家，很難具有純粹的帕累托改進意義，稅改必然會侵犯某些群體的利益。連續(xù)多年的稅收收入快速增長，對既得利益集團來說已經(jīng)形成了其利益來源的重要形式，他們要力求保住現(xiàn)有的利益分配格局，沒有社會創(chuàng)新的動力，缺乏創(chuàng)新的愿望。因此，結(jié)構(gòu)性減稅對既得利益集團沒有吸引力，他們勢必會阻礙收入分配的重新劃分，阻礙稅制改革目標向減稅方向發(fā)展。
我國進入了一個制度僵滯的境地，權(quán)力不肯退出市場，反而強化對市場自由交換的壓制和控制。在減稅時悄悄地搞增稅。結(jié)構(gòu)性減稅更多涉及隱性稅收，即所謂的“灰色地帶”，包含稅和費兩個方面。一方面政府大力主張結(jié)構(gòu)性減稅，推動“營改增”試點，提高小微企業(yè)的增值稅、營業(yè)稅起征點，提高個人所得稅扣除標準等；另一方面，一系列普遍性的增稅政策又悄然推出，如開征地方教育費附加、稅務代征工會經(jīng)費、稅務代征殘疾人保障金等。這是因為減稅具有“J曲線”效應，譬如隨著“營改增”推進速度加快，增值稅抵扣的鏈條會進一步擴大，減稅效果也會進一步顯現(xiàn)，當期可能會帶來稅收收入的減少，造成政府收入的急速下降，這會觸動各級地方政府的敏感神經(jīng)，千方百計通過其他途徑彌補減稅損失。
確保宏觀稅負合理
面對地方政府減稅的思想包袱，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)、推動稅制改革就成為結(jié)構(gòu)性減稅的應有之義。分稅制以來，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，是一個令人頭疼的問題。我國地方獨立稅種收入比重很小，共享稅收入比重很大。在我國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種較多，有18個，但這些地方稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。對于地方政府而言，中小企業(yè)是很大的稅源，這也造成地方政府對減稅沒有動力，中央希望減輕稅負，但地方政府缺乏主動性和積極性，造成一邊在減稅、另一邊又巧立名目征收各種費用的局面。
事實上，各級政府包括社會民眾都應該明確結(jié)構(gòu)性減稅的目標。結(jié)構(gòu)性減稅做出有增有減的稅制設計，主要是為了實現(xiàn)宏觀稅負的降低并總體穩(wěn)定在一個合理區(qū)間，而不是稅收收入絕對量的減少。這樣的稅負水平應該與經(jīng)濟發(fā)展水平和國外同等國家稅負水平保持一致，以實現(xiàn)經(jīng)濟的活力和稅收的競爭力，進一步規(guī)范國家的分配行為，并構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的稅收制度，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。