公共服務(wù)的提供和分配，是國家調(diào)控收入分配差距、促進(jìn)社會公平正義、保障社會穩(wěn)定和秩序、提升全體國民福利水平的一種制度化手段和機(jī)制�；竟卜⻊�(wù)的分配必須以均等為原則。
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府主要承擔(dān)著“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的職能。因而，公共服務(wù)本身就是政府的主要職能之一。著力保障和改善民生，必須擴(kuò)大公共服務(wù)，尤其是基本公共服務(wù)。
早在2002年，黨的十六大就明確提出要“完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能”。2006年3月，我國“十一五”規(guī)劃綱要首次提出了“基本公共服務(wù)均等化”的政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)各級政府的社會管理和公共服務(wù)職能”，“逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。同年10月，黨的十六屆六中全會通過的《決定》又強(qiáng)調(diào)要“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。
2007年10月，黨的十七大再次強(qiáng)調(diào)指出，必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。
“十一五”期間，我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)取得了重大突破和巨大成就。各級各類教育迅速發(fā)展，農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育全面實現(xiàn)。就業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大。社會保障體系建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)。公共衛(wèi)生體系和基本醫(yī)療服務(wù)不斷健全，人民健康水平不斷提高。
黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規(guī)劃《建議》明確提出，“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化�！薄督ㄗh》對“十二五”期間促進(jìn)就業(yè)、健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系和加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展提出了明確要求�！笆濉币�(guī)劃綱要則進(jìn)一步明確提出，要“把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，完善公共財政制度，提高政府保障能力，建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間人民生活水平和公共服務(wù)差距”。
擴(kuò)大公共服務(wù)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，越來越受到我們黨和國家的高度重視，成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個重大政策導(dǎo)向。
改革開放以來特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國政府的基本公共服務(wù)意識和能力不斷提高，不僅提供的基本公共服務(wù)總量不斷增加，而且質(zhì)量不斷上升，越來越注重基本公共服務(wù)的均等化。但是，長期以來，因為受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，加上人們的思想認(rèn)識不到位，我國基本公共服務(wù)不僅供給總量不足，不能滿足人民群眾對公共服務(wù)的需求，而且基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)不合理，分配不均等�？梢哉f，總量不足、分配不均等，這是我國基本公共服務(wù)方面存在的兩個最主要的問題。
一是基本公共服務(wù)總量不足。近年來，我國不斷加大財政對基本公共服務(wù)的投入，以增加基本公共服務(wù)的總量，但是，由于歷史欠賬太多，以及政府職能轉(zhuǎn)變不到位，財政支出中用于公共服務(wù)的比重仍然偏低。以2008年為例，我國財政支出中用于教育、文化、體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)的支出為19667.28億元，占當(dāng)年財政總支出的31.42%。縱向比，我國財政用于公共服務(wù)的總量和比重都有了很大的增長。但是，橫向比，也就是同其他國家或地區(qū)相比，我國財政用于公共服務(wù)的比重就明顯偏低了。許多國家財政支出中用于公共服務(wù)的比重高達(dá)60%~70%，有些國家甚至接近80%。正是因為我國財政用于公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，不僅低于世界中等收入國家甚至低收入國家的平均水平，也沒有達(dá)到政府承諾的標(biāo)準(zhǔn)，所以基本公共服務(wù)的供給總量同人民日益增長的公共服務(wù)需求之間的矛盾越來越凸顯。
二是基本公共服務(wù)分配不均等。我國的基本公共服務(wù)不僅總量不足，不能滿足人民日益增長的公共服務(wù)需求，而且分配和享用不均等，在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同人群之間存在相當(dāng)大的差異。主要表現(xiàn)在：制度供給不均等，表現(xiàn)為公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)二元分割，在義務(wù)教育、社會保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保障和公共衛(wèi)生等制度設(shè)計方面存在明顯的城鄉(xiāng)差別；財政投入不均等，這主要表現(xiàn)在公共財政對城鄉(xiāng)、區(qū)域公共服務(wù)的投入存在明顯差別；供給水平不均等，公共服務(wù)投入的不均等，直接導(dǎo)致公共服務(wù)供給水平的不均等；供給質(zhì)量不均等，比如在義務(wù)教育方面，突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)教師素質(zhì)的差異明顯，農(nóng)村學(xué)校高素質(zhì)教師短缺，直接影響農(nóng)村教育質(zhì)量的提高；成本負(fù)擔(dān)不均等，最突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)居民享有公共基礎(chǔ)設(shè)施的成本負(fù)擔(dān)不均等。
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推進(jìn)公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在
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推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須抓住基本公共服務(wù)均等化的薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域和主要著力點(diǎn)。
首先，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須著力解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的問題。我國基本公共服務(wù)的不均等，突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等。而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不均等，一是突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施供給的不均等，二是突出體現(xiàn)在城市中的城鎮(zhèn)戶籍居民與農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給的不均等。這是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化必須著力解決的兩大問題。
其次，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。強(qiáng)化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體地位和主導(dǎo)作用，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵所在。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。但是長期以來，我們的政府比較重視前兩項職能，而不太重視后兩項職能，是典型的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”、“管制型政府”。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的弊端日益凸顯，越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。建設(shè)服務(wù)型政府的根本標(biāo)志是看政府公共服務(wù)職能是否強(qiáng)化，也就是說政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否到位，是否不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要。而建設(shè)服務(wù)型政府，就要切實轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，努力提高公共服務(wù)的能力和水平，構(gòu)建具有中國特色的基本公共服務(wù)體系，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。
第三，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，必須深化財政體制改革，健全均等化的財政轉(zhuǎn)移支付制度。基本公共服務(wù)均等化，是公共財政的基本目標(biāo)之一，基本公共服務(wù)均等化的主要實現(xiàn)手段就是政府間轉(zhuǎn)移支付制度。我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，基本公共服務(wù)存在比較大的差距。促進(jìn)地區(qū)之間基本公共服務(wù)的均等化，必須深化財政體制改革，健全均等化的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在我國，中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付除稅收返還和體制補(bǔ)助外，主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種形式。要逐步縮小稅收返還和體制補(bǔ)助，規(guī)范與清理專項轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。從逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)分步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。