省聯(lián)社在2004年以來(lái)的農(nóng)信社改革過(guò)程中，充分發(fā)揮了管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的行業(yè)管理職能，發(fā)揮了積極的歷史作用。在管理目標(biāo)多元化（目標(biāo)之間還不完全一致），可用的有效工具不足的情況下，省聯(lián)社管理難免出現(xiàn)“越位、錯(cuò)位和缺位”的現(xiàn)象。隨著大量農(nóng)信社轉(zhuǎn)制為農(nóng)商行后，省聯(lián)社與農(nóng)商行之間的沖突開(kāi)始增加，主要集中在以下三個(gè)方面：
一是中后臺(tái)的效率問(wèn)題。分散的小規(guī)模農(nóng)信社很難實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)發(fā)展所需要的規(guī)模效應(yīng)，省聯(lián)社具有集中全省力量提供中后臺(tái)服務(wù)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。但不同地區(qū)農(nóng)信社業(yè)務(wù)水平差異較大，特別是城郊區(qū)轉(zhuǎn)為農(nóng)商行的機(jī)構(gòu)，其對(duì)中后臺(tái)（主要是清結(jié)算等IT系統(tǒng)和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)）的效率提出了更高的要求。省聯(lián)社從成本考慮，同時(shí)當(dāng)心農(nóng)商行最終脫離省聯(lián)社的管理
（目前并不明確），并沒(méi)有動(dòng)力為效率較高的農(nóng)商行提供高規(guī)格的中后臺(tái)服務(wù)。這些農(nóng)商行或者自己開(kāi)發(fā)中后臺(tái)系統(tǒng)，或者積極與其他股份制銀行合作。省聯(lián)社的中后臺(tái)服務(wù)能力與部分農(nóng)商行的需求出現(xiàn)了差異，沖突逐步累積。
二是人、財(cái)、物的管理問(wèn)題。為了有效控制風(fēng)險(xiǎn)，省聯(lián)社往往從人（有些省聯(lián)社只管高管，有些管到一般員工，有些則對(duì)任何人員包括臨時(shí)工都管）、財(cái)（包括對(duì)閑置資金的集中使用和超過(guò)一定金額的貸款審批）、物（主要是對(duì)固定資產(chǎn)的管理）等三個(gè)方面對(duì)縣級(jí)農(nóng)信社（農(nóng)商社）進(jìn)行管理。在這種管理方式下，有利于防止地方政府干預(yù)以及控制風(fēng)險(xiǎn)，適合于管理能力較弱的農(nóng)信社，但對(duì)于效率較高的農(nóng)商行，特別是股東有較強(qiáng)管理能力的農(nóng)商行，則帶來(lái)了一定的沖突。
三是農(nóng)商行股東利益和省聯(lián)社利益的沖突。股份制是從單個(gè)法人機(jī)構(gòu)出發(fā)，以股東利益為重點(diǎn)，兼顧社會(huì)、員工等利益，與農(nóng)信社（農(nóng)商行）的部分政策屬性、省聯(lián)社的主管
（考慮全省行業(yè)的發(fā)展）及監(jiān)管（即包括業(yè)務(wù)上的監(jiān)管，也承擔(dān)著省政府風(fēng)險(xiǎn)化解的職責(zé)）目標(biāo)并不完全一致（與行業(yè)服務(wù)和銀行總行的職責(zé)相一致的較多）。省聯(lián)社市場(chǎng)化的管理手段有限，通過(guò)服務(wù)實(shí)現(xiàn)管理的觀念還沒(méi)有形成，有一些省份行政性手段運(yùn)用得較多，甚至存在過(guò)分干預(yù)的現(xiàn)象，加劇了兩者之間的利益分歧。
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政府在農(nóng)信社系統(tǒng)中角色轉(zhuǎn)變需要盡快推動(dòng)農(nóng)信社系統(tǒng)改革 |
政府尤其是省政府在2004年以來(lái)的農(nóng)信社系統(tǒng)改革中發(fā)揮了重要作用。一是協(xié)助農(nóng)信社收回不良貸款，尤其是政府融資性不良貸款；二是協(xié)助農(nóng)信社化解歷史包袱，包括通過(guò)稅收返還、現(xiàn)金捐贈(zèng)以及資產(chǎn)置換等方式提供扶持資金，協(xié)助推動(dòng)農(nóng)信社增資擴(kuò)股，部分省市甚至籌集專(zhuān)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)資金，為農(nóng)信社系統(tǒng)建立風(fēng)險(xiǎn)資金；三是省政府管理為農(nóng)信社提供了信用保證，事實(shí)上提供了隱性擔(dān)保，提升農(nóng)信社的信用度；四是幫助解決了土地、房產(chǎn)等資產(chǎn)確權(quán)工作等歷史遺留問(wèn)題；五是部分省市取消歧視性政策，并給予一定的業(yè)務(wù)支持和補(bǔ)助。允許涉農(nóng)部門(mén)和單位在農(nóng)信社開(kāi)立存款賬戶，允許將各類(lèi)涉農(nóng)資金通過(guò)農(nóng)信社管理和發(fā)放，允許財(cái)政預(yù)算外資金存入農(nóng)村信用社。
但農(nóng)商行（農(nóng)信社）經(jīng)營(yíng)狀況好轉(zhuǎn)后，政府對(duì)發(fā)展好的法人機(jī)構(gòu)開(kāi)始有訴求了，對(duì)其支持地方建設(shè)有一定的要求。此外，地方各種外部檢查頻繁，有更強(qiáng)的干預(yù)動(dòng)機(jī)。除省聯(lián)社和銀監(jiān)局加大檢查力度外，人行、稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)、行風(fēng)評(píng)議、效能監(jiān)察等，對(duì)其日常工作開(kāi)展有一定的影響。部分地方甚至出現(xiàn)某一年所有的縣級(jí)信用社理事長(zhǎng)全部由監(jiān)管部門(mén)指派的現(xiàn)象。為此，需要盡快推動(dòng)農(nóng)信社系統(tǒng)的改革，用制度的方式明確政府各級(jí)管理部門(mén)與農(nóng)信社之間的關(guān)系。
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宏觀和監(jiān)管政策給農(nóng)信社改革帶來(lái)挑戰(zhàn) |
農(nóng)信社目前面臨的困境，有相當(dāng)部分是行政性宏觀政策以及宏觀部門(mén)政策不協(xié)調(diào)帶來(lái)的，是所有金融機(jī)構(gòu)都普遍面臨的問(wèn)題。如貸款規(guī)模管理給農(nóng)信社的業(yè)務(wù)拓展帶來(lái)額外約束。除部分地區(qū)
（如內(nèi)蒙古）信用社（含農(nóng)商行）的存貸比較高外，大部分地區(qū)的存貸比普遍較低，但受貸款規(guī)模的嚴(yán)格限制，制約了農(nóng)信社（農(nóng)商行）業(yè)務(wù)的擴(kuò)張。
其次，省聯(lián)社市場(chǎng)化的管理手段有限，通過(guò)服務(wù)實(shí)現(xiàn)管理的觀念還沒(méi)有形成，有一些省份行政性手段運(yùn)用得較多，甚至存在過(guò)分干預(yù)的現(xiàn)象，加劇了兩者之間的利益分歧。
另外，縣級(jí)法人的治理機(jī)制與其運(yùn)行模式存在差異性。我國(guó)地方差異較大，并不是所有縣都具備設(shè)立法人機(jī)構(gòu)，也不是所有經(jīng)營(yíng)好的農(nóng)信社都應(yīng)轉(zhuǎn)化為農(nóng)商行，放棄農(nóng)信社原有的品牌和管理模式。實(shí)際上，相當(dāng)部分農(nóng)商行的內(nèi)部治理機(jī)制的約束力有限，有些甚至只是具備形式。農(nóng)信社選擇改制為農(nóng)商行，除了政府和監(jiān)管部門(mén)大力推動(dòng)外，一方面是為了能獲得跨區(qū)經(jīng)營(yíng)的便利，另一方面則是希望引入外部股權(quán)，通過(guò)溢價(jià)的方式解決資本和歷史包袱（經(jīng)營(yíng)好的農(nóng)信社也有溢價(jià)，通過(guò)改制來(lái)增資擴(kuò)股的意愿并不強(qiáng)烈）。但是設(shè)立農(nóng)商行后，需要按照股份制銀行設(shè)立部門(mén)，強(qiáng)調(diào)組織的完整性，管理人員從原來(lái)的三四個(gè)增加到十幾個(gè)，管理成本（工資和協(xié)調(diào)成本）大幅增加。由于農(nóng)信社吸引的大部分外部股東的金融知識(shí)和管理能力有限，不能很好發(fā)揮股東的約束作用，但更加強(qiáng)調(diào)盈利和關(guān)聯(lián)貸款要求。在股份制改造過(guò)程中，還涉及股東人數(shù)不能超過(guò)200人，員工持股比例受到嚴(yán)格限制等。
從農(nóng)信社改革方面，不同管理部門(mén)對(duì)農(nóng)信社（農(nóng)商行）的不同理解，導(dǎo)致不同的政策設(shè)計(jì)，影響了農(nóng)信社的改革。如農(nóng)信社與農(nóng)商行在服務(wù)“三農(nóng)”及小微企業(yè)方面，政策并沒(méi)有根本改變，都要求“兩個(gè)不少于”，這反映了監(jiān)管部門(mén)對(duì)農(nóng)信社和農(nóng)商行的業(yè)務(wù)定位。但農(nóng)信社轉(zhuǎn)制為農(nóng)商行后，不再享有農(nóng)信社的法定存款準(zhǔn)備金率（一次性提高了4個(gè)百分點(diǎn)，顯著增加了農(nóng)商行的綜合成本）和所得稅優(yōu)惠（農(nóng)信社不需要繳納所得稅，農(nóng)商行需要繳納），改制的直接成本是很高的。在全國(guó)范圍內(nèi)，雖然高度認(rèn)可農(nóng)信社支農(nóng)的政策性意義，但在具體政策方面，卻不能享有與國(guó)有銀行一樣的政策優(yōu)惠。如農(nóng)信社接收、處置抵債資產(chǎn)，農(nóng)信社向資產(chǎn)管理公司出售不良資產(chǎn)，不能享有稅費(fèi)減免政策。