在中國(guó)漸進(jìn)式改革在前面空間似乎很小的情況下，實(shí)際上仍然存在特別值得發(fā)掘的一些重要的空間，首先就是公共財(cái)政建設(shè)所打開的、能促使中國(guó)的綜合配套改革進(jìn)入新境界、新階段的漸進(jìn)式改革和局部突變相結(jié)合的推進(jìn)空間。我們完全應(yīng)當(dāng)努力、積極地爭(zhēng)取打開這種空間。這也是財(cái)政改革繼1980年和1994年之后，所可能給予中國(guó)全局改革的又一次歷史性貢獻(xiàn)。
經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的財(cái)稅改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，財(cái)政體制改革必須考慮怎么樣進(jìn)一步走向現(xiàn)代社會(huì)，政府職能必須怎么樣轉(zhuǎn)變。中國(guó)各級(jí)政府以后要在稅收方面形成穩(wěn)定、大宗的、可預(yù)期的收入來源，就必須越來越透明地向社會(huì)公眾說清錢從哪里來、用到哪里去這個(gè)問題，就必須越來越認(rèn)同所謂“無代表不納稅”。
在“十二五”期間要進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)需要優(yōu)化再分配和財(cái)產(chǎn)配置，現(xiàn)在沒有別的主要抓手，再不抓不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收制度框架建設(shè)，在這個(gè)方面漸進(jìn)去做，等于什么事都做不成。
不久前閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要深入研究全面深化體制改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，明確提出改革總體方案、路線圖、時(shí)間表。毫無疑問，我們將迎接一輪新的改革發(fā)展高潮。有觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政體制改革會(huì)是此輪改革的一個(gè)突破口。對(duì)于財(cái)政體制改革，十八大報(bào)告明確要求，要加快改革步伐，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系。
那么，財(cái)政體制下一步深化改革的方向是什么？服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的財(cái)政體制改革如何才能在新一輪全面改革中發(fā)揮更重要的作用？帶著這些問題，證券時(shí)報(bào)記者專訪了本報(bào)專家委員會(huì)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康。
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將經(jīng)濟(jì)性分權(quán)進(jìn)一步貫徹到省以下 |
證券時(shí)報(bào)記者：您對(duì)改革開放以來我國(guó)的財(cái)政體制改革有怎樣的概括和總結(jié)？
賈康：如果要對(duì)改革開放以來的財(cái)政體制轉(zhuǎn)變做一個(gè)最簡(jiǎn)要的總結(jié)，那么1994年之前可以稱為“行政性分權(quán)”，而1994年后則可叫作“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”。
行政性分權(quán)最基本的特征是依企業(yè)行政隸屬關(guān)系形成財(cái)政收入組織方式和控制方式，企業(yè)必須按照行政隸屬關(guān)系服從自己的行政主管。1994年我國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)稅配套改革，建立了分稅制框架，這一改革帶有里程碑性質(zhì)，改革的實(shí)質(zhì)是從原來的行政性分權(quán)過渡到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制匹配的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)。基本特征首先是政府對(duì)企業(yè)不再按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入，企業(yè)不論大小、不分行政級(jí)別、不講所有制性質(zhì)，在稅法面前一律平等，該交國(guó)稅交國(guó)稅，該交地方稅交地方稅，按“一條起跑線”公平競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，中央地方間不再存在“體制周期”，只是不斷動(dòng)態(tài)優(yōu)化分稅安排，政府間財(cái)力分配趨向規(guī)范、穩(wěn)定，轉(zhuǎn)移支付制度得以合理強(qiáng)化。
1994年確立的財(cái)稅體制應(yīng)該說支撐了整個(gè)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控的基本框架，走進(jìn)了一個(gè)新的分權(quán)境界：國(guó)家主要以預(yù)算、稅收、國(guó)債等財(cái)政手段以及貨幣政策方面的經(jīng)濟(jì)手段為調(diào)控工具來實(shí)施宏觀調(diào)控。也就是要讓市場(chǎng)的各種信號(hào)與這些宏觀參數(shù)綜合在一起，實(shí)現(xiàn)由國(guó)家調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)、能夠有利于解放生產(chǎn)力的一整套間接調(diào)控運(yùn)行機(jī)制。
總之，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系——政府和企業(yè)、中央與地方這兩方面而言，首先是真正形成了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在邏輯相契合的制度安排；另外還有一項(xiàng)關(guān)系正越來越清楚，即政府（包括中央和地方政府）作為公共管理實(shí)體的政權(quán)體系與公民、納稅人之間的關(guān)系。個(gè)人所得稅改革引起了全社會(huì)如此大的關(guān)注，實(shí)際在客觀上進(jìn)一步喚醒了公民意識(shí)和納稅人意識(shí)。
當(dāng)然，財(cái)政分稅制于1994年之后的運(yùn)行中也出現(xiàn)了一系列矛盾，面臨越來越明顯、越來越多的挑戰(zhàn)。
證券時(shí)報(bào)記者：可否詳細(xì)談?wù)劮侄愔茖?shí)施后出現(xiàn)的矛盾與問題？這些問題的出現(xiàn)究其原因是分稅制制度本身所致嗎？
賈康：分稅制實(shí)施后遇到兩方面的困擾：一是在2000年前后一度特別嚴(yán)重的基層財(cái)政困難，另一個(gè)是最近幾年為各個(gè)方面所指責(zé)的土地財(cái)政和大量的地方隱性負(fù)債。
但出現(xiàn)這些問題不能把打板子打在分稅制上，因?yàn)槲覈?guó)省以下遲遲沒有進(jìn)入分稅制狀態(tài)，并沒進(jìn)行真正的分稅制改革。地方財(cái)政出現(xiàn)的這些問題，恰恰是來自于我們過去就知道它一定要出問題的領(lǐng)域，即現(xiàn)在省以下財(cái)政體制實(shí)際上還在運(yùn)行的分成制和包干制。目前，我國(guó)省以下的體制情況是：所有省級(jí)行政區(qū)，包括最發(fā)達(dá)的地區(qū)，在省以下也沒有進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)，而是五花八門、復(fù)雜多變、討價(jià)還價(jià)色彩仍顯濃重的分成制和包干制。
因此，接下來的歷史性任務(wù)，就是怎么樣把經(jīng)濟(jì)性分權(quán)進(jìn)一步貫徹到省以下，真正把分稅制從上到下貫通起來，讓它形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)效支撐機(jī)制。
經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的財(cái)稅改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，財(cái)政體制改革必須考慮怎么樣進(jìn)一步走向現(xiàn)代社會(huì)，政府職能必須怎么樣轉(zhuǎn)變。中國(guó)各級(jí)政府以后要在稅收方面形成穩(wěn)定、大宗的、可預(yù)期的收入來源，就必須越來越透明地向社會(huì)公眾說清錢從哪里來、用到哪里去這個(gè)問題，就必須越來越認(rèn)同所謂“無代表不納稅”。
在集權(quán)和分權(quán)的概念下進(jìn)一步深入討論中國(guó)財(cái)政改革，一定要跟現(xiàn)在頂層設(shè)計(jì)之下的全面配套改革融為一體，如果在這方面通過地方稅體系的建設(shè)，把省以下分稅制一步一步配套推進(jìn)，便要進(jìn)一步注入一種制度安排，勢(shì)必走向民主化和法治化，實(shí)際上就是憲政化。
證券時(shí)報(bào)記者：您剛才提到把經(jīng)濟(jì)性分權(quán)進(jìn)一步貫徹到省以下，在您看來，在這方面有何切實(shí)的措施？
賈康：真正把經(jīng)濟(jì)性分權(quán)貫穿到底，需要強(qiáng)調(diào)財(cái)政體制要按照扁平化的框架來做新一輪的深化改革，要在推進(jìn)縣級(jí)財(cái)力保障制度的同時(shí)更多從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮如何建立合理的地方稅體系。
具體來說，要構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。按照三級(jí)的基本框架和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少即扁平化，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等措施，形成中央、省、市縣的三級(jí)財(cái)政架構(gòu)。
在建立地方稅體系中，我國(guó)可考慮的支柱稅種有兩個(gè)。一個(gè)是資源稅，中西部工商業(yè)不發(fā)達(dá)，但他們資源豐富，所以通過資源稅可形成大宗穩(wěn)定的收入來源，像新疆先行先試以后效果就非常明顯。新疆所實(shí)行的資源稅改革，只涉及原油和天然氣兩項(xiàng)，但僅是這兩項(xiàng)，從靜態(tài)算賬來看，一開始一年就為新疆增加了40億元左右的收入，以后此類稅收還會(huì)繼續(xù)上升。更長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，與形成這種大宗穩(wěn)定的收入來源相配套的資源稅改革，意義其實(shí)更寬廣得多，可使整個(gè)中國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以后，在可持續(xù)發(fā)展、節(jié)能降耗的問題上得到一個(gè)以法律為背景的長(zhǎng)期有效的經(jīng)濟(jì)杠桿，也就是一種依靠經(jīng)濟(jì)內(nèi)在利益的調(diào)整機(jī)制，逼著整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈從資源開發(fā)開始，所有的主體千方百計(jì)在經(jīng)濟(jì)壓力之下節(jié)能降耗，千方百計(jì)開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品。
說了這么多年節(jié)能降耗，從大都市到鄉(xiāng)村，情況千差萬別，但是節(jié)電節(jié)水節(jié)能的內(nèi)在動(dòng)力都是不足的。以北京為例，如果說改革開放后白菜價(jià)翻了約100倍，那北京的民用電價(jià)到現(xiàn)在僅為3倍，整個(gè)資源配置中老百姓自然而然是從經(jīng)濟(jì)相關(guān)利益上來認(rèn)知的，現(xiàn)在誰也沒有真正從內(nèi)在感受上說需要節(jié)電。實(shí)施資源稅改革，其內(nèi)在邏輯展開了以后，除了給地方稅體系提供配套之外，整個(gè)中國(guó)會(huì)形成一種強(qiáng)大、持續(xù)、規(guī)范的和可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，推動(dòng)多年沒有解決的煤電比價(jià)關(guān)系的問題，肯定會(huì)呼喚與之相關(guān)的配套改革。
另外一個(gè)地方稅體系中可以寄予希望的支柱財(cái)源，就是現(xiàn)在上海、重慶已經(jīng)試點(diǎn)的房產(chǎn)稅。要使中國(guó)走向現(xiàn)代社會(huì)，必須有現(xiàn)代不動(dòng)產(chǎn)制度，也必須有現(xiàn)代意義的跟不動(dòng)產(chǎn)相配套的調(diào)節(jié)制度，構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收是不可回避的——不可能中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)而沒有現(xiàn)代的財(cái)產(chǎn)稅制。而且，在“十二五”期間要進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)需要優(yōu)化再分配和財(cái)產(chǎn)配置，現(xiàn)在沒有別的主要抓手，再不抓不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收制度框架建設(shè)，在這個(gè)方面漸進(jìn)去做，等于什么事都做不成。
總之，我認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)情況正呼喚著新一輪價(jià)、稅、財(cái)相匹配的配套改革，我們需要有更大的決心和勇氣，不失時(shí)機(jī)優(yōu)化我國(guó)發(fā)展改革的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，抓住基礎(chǔ)品的價(jià)格機(jī)制，相關(guān)的稅收制度以及它們必然形成配套關(guān)系的財(cái)政體制，再擴(kuò)展到整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這樣一個(gè)線索，實(shí)施通盤設(shè)計(jì)和配套改革。
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公共財(cái)政體制改革應(yīng)向前推進(jìn) |
證券時(shí)報(bào)記者：在以分稅制為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)改革的推進(jìn)過程中，中國(guó)財(cái)政體制正在向“公共財(cái)政”逐步轉(zhuǎn)變，當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)中都面臨哪些困難與問題？其進(jìn)一步健全與改革的方向是什么？
賈康：在中國(guó)，“公共財(cái)政”概念是在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌中就財(cái)政轉(zhuǎn)型而提出的。在傳統(tǒng)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中，客觀地需要形成一個(gè)財(cái)政職能和財(cái)政形態(tài)調(diào)整的基本導(dǎo)向——在經(jīng)過十余年的探索之后，這個(gè)被概括為“公共財(cái)政”的導(dǎo)向，于1998年被財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)明確提出。其后，關(guān)于建立公共財(cái)政框架的要求，寫入了中共中央全會(huì)的文件和國(guó)家發(fā)展計(jì)劃文件。從原來的供給型財(cái)政、生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政、轉(zhuǎn)軌過程中探索的“振興財(cái)政”，一步一步轉(zhuǎn)變而提出來的“公共財(cái)政”，是適應(yīng)時(shí)代要求、能夠與新時(shí)期社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制和總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求相適應(yīng)、相匹配的財(cái)政形態(tài)。
“公共財(cái)政”，顧名思義，其關(guān)鍵的內(nèi)在導(dǎo)向是強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性，由此而來，公共財(cái)政所應(yīng)具備的基本特征，至少體現(xiàn)在如下四個(gè)方面：第一，要以滿足社會(huì)公共需要作為財(cái)政分配的主要目標(biāo)和工作重心。這方面的實(shí)質(zhì)問題，是怎樣正確處理國(guó)家政權(quán)體系的公共性和階級(jí)性的關(guān)系。第二，應(yīng)以提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)作為滿足社會(huì)公共需要的基本方式。這個(gè)基本特征所內(nèi)含的實(shí)質(zhì)性問題，是合理把握政府和市場(chǎng)的分工合作關(guān)系。第三，要以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范的公共選擇，作為財(cái)政分配（亦即公共資源配置）的決策與監(jiān)督機(jī)制。這個(gè)基本特征的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，就是以理財(cái)?shù)拿裰骰⒎ㄖ位�、憲政化，保障決策的科學(xué)化以及公共需要滿足的最大化。第四，在管理運(yùn)行上要以現(xiàn)代意義的具有公開性、透明度、完整性、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算作為基本管理制度。這個(gè)基本特征的核心內(nèi)容，是落實(shí)公共財(cái)政的運(yùn)行載體。
自1998年提出建立公共財(cái)政框架，我們積極推進(jìn)了一系列改革措施。但政府職能轉(zhuǎn)變的遲滯，政府財(cái)力有限而行政成本居高不下等現(xiàn)實(shí)問題都直接影響到公共財(cái)政體制的建設(shè)。今后，公共財(cái)政建設(shè)和體制改革應(yīng)與各方面的綜合配套改革相應(yīng)而不失時(shí)機(jī)地向前推進(jìn)，爭(zhēng)取進(jìn)入新階段、新境界，從體制機(jī)制上和財(cái)力分配上促進(jìn)社會(huì)和諧，保障民眾更多分享改革的成果。
十八大報(bào)告明確，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系。我認(rèn)為，相關(guān)改革的主要內(nèi)容在收入方，包括：合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分；以房產(chǎn)稅、資源稅等充實(shí)地方稅體系；完善縱向財(cái)政支付制度和改進(jìn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度；完善企業(yè)所得稅稅源總分制度等。
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財(cái)政改革有可能第三次推動(dòng)全局改革 |
證券時(shí)報(bào)記者：有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)漸進(jìn)式改革的空間已很小，因?yàn)槟壳案母镆堰M(jìn)入攻堅(jiān)期的深水區(qū)；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的財(cái)政體制改革將是此輪改革的突破口，能為中國(guó)全局改革打開新的空間。對(duì)此，您怎么看？
賈康：從現(xiàn)在的實(shí)際情況看，漸進(jìn)式改革已經(jīng)走到了幾乎任何再往后推進(jìn)和深化的舉措，都會(huì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的膠著狀態(tài)，那種有一部分人受益而沒有人受損的所謂“帕累托改進(jìn)”式的改革空間，在中國(guó)可以說已經(jīng)用盡。在各種既得利益集團(tuán)已相對(duì)清晰地形成這種新格局之下，現(xiàn)在任何一項(xiàng)改革措施，都必然碰到觸動(dòng)既得利益的敏感問題和困難問題。
但是，如果我們從“財(cái)政加強(qiáng)、改進(jìn)管理”的角度切入，從公共理財(cái)、公共事務(wù)的決策、監(jiān)督體系改革發(fā)力，把制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新這三個(gè)層次創(chuàng)新的互動(dòng)關(guān)系把握好，中國(guó)的漸進(jìn)式改革還是應(yīng)該有繼續(xù)深化的空間的。這種“技術(shù)路線”帶有策略性，卻又有戰(zhàn)略價(jià)值。
美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示提醒我們：值得尋找那種不以正面的政治性激進(jìn)方式為主卻可以實(shí)質(zhì)性深化社會(huì)變革的空間。如果我們從管理角度切入推動(dòng)創(chuàng)新，對(duì)上可以進(jìn)一步打開制度創(chuàng)新的空間，對(duì)下又可以和技術(shù)創(chuàng)新形成很好的互動(dòng)，這樣綜合起來形成三個(gè)層面創(chuàng)新的良性互動(dòng)。
從我國(guó)1998年以后公共財(cái)政改革的進(jìn)展來看，這種創(chuàng)新空間的確是在一步步發(fā)掘和有可能被更充分地打開。這些年，在公共財(cái)政的理念之下，從政府管理創(chuàng)新入手，推動(dòng)了諸如綜合預(yù)算、國(guó)庫集中收付、收支兩條線管理、政府采購(gòu)制度、稅費(fèi)改革等舉措，是一系列看起來各方都難以拒絕的管理創(chuàng)新措施。而這些管理創(chuàng)新又客觀地要求在制度層面上促使政府理財(cái)和公共資源配置中的決策與監(jiān)督走向透明化、嚴(yán)密化、規(guī)范化、法治化、民主化。
雖然這些概念沒有“天天講”，但是在公共事務(wù)決策和公共資源配置領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)生活中，近年已有不少自下而上的“參與式預(yù)算”的實(shí)驗(yàn)，有上下要求相呼應(yīng)而推出的公共事務(wù)決策事項(xiàng)的聽證會(huì)，有越來越多的“政務(wù)公開”和通過較充分民意表達(dá)形成科學(xué)化決策與管理方案的要求與行動(dòng)。上下的這種互動(dòng)綜合在一起，我們很有可能通過政府理財(cái)?shù)拿裰骰头ㄖ位瘉泶龠M(jìn)和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活、公共事務(wù)決策的法治化、民主化、憲政化，進(jìn)而就可以在這種動(dòng)態(tài)過程中化解既得利益阻礙，繼續(xù)實(shí)質(zhì)性地推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的配套改革。
另外，目前在可以看得很清楚的技術(shù)性后發(fā)優(yōu)勢(shì)上，我們也有十分值得看重的“可操作性”，就是可以比較便捷地運(yùn)用現(xiàn)代信息處理技術(shù)，即計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，來推動(dòng)管理創(chuàng)新乃至制度創(chuàng)新。按照現(xiàn)在的目標(biāo)和發(fā)展建設(shè)邏輯，公共部門今后勢(shì)必要聯(lián)網(wǎng)形成一個(gè)反映全局、支持全局的超大容量的信息平臺(tái)和科學(xué)決策平臺(tái)。計(jì)算機(jī)不講人情，在各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)都可以有一定的透明度和多人監(jiān)督，都必須自然而然地加入集體決策和法治、民主取向的權(quán)力制約機(jī)制。公眾事務(wù)決策和公共資金與資源運(yùn)用如何體現(xiàn)民意，通過技術(shù)的創(chuàng)新和管理的創(chuàng)新，最后會(huì)上升到制度安排的創(chuàng)新上。對(duì)于中國(guó)的改革與現(xiàn)代化，這無疑是非常值得重視的寶貴機(jī)遇與切入點(diǎn)。
所以，在中國(guó)漸進(jìn)式改革在前面空間似乎很小的情況下，實(shí)際上仍然存在特別值得發(fā)掘的一些重要的空間，首先就是公共財(cái)政建設(shè)所打開的、能促使中國(guó)的綜合配套改革進(jìn)入新境界、新階段的漸進(jìn)式改革和局部突變相結(jié)合的推進(jìn)空間。我們完全應(yīng)當(dāng)努力、積極地爭(zhēng)取打開這種空間。這也是財(cái)政改革繼1980年和1994年之后，所可能給予中國(guó)全局改革的又一次歷史性貢獻(xiàn)。