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呼吁全國人大收回稅收立法權(quán)，體現(xiàn)了民主建設(shè)、依法治國的要求，為我國的財稅法治化和改革提出了一條充滿希望的路徑。
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現(xiàn)行的稅收授權(quán)立法中存在著一些問題，在稅種體系基本建立、法治思維得到普遍推崇的當前階段，有必要將稅收立法權(quán)收歸全國人大。
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稅收立法權(quán)收歸人大是一項影響深遠而又關(guān)涉方方面面的綜合性工程，應(yīng)立足長遠和整體化的視角，做好充足的前期預(yù)案。
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房產(chǎn)稅、“營改增”擴圍還沒有塵埃落定，遺產(chǎn)稅、贈與稅等新的稅種仍處于理論探討的階段，全國人大應(yīng)結(jié)合收回稅收授權(quán)立法的趨向，主動在這些新事項的立法上有所作為。
近期，全國人大代表趙冬苓聯(lián)合31位代表，將《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交本屆全國人民代表大會議案組，此舉引起了各界的廣泛支持，激發(fā)了專家學(xué)者、社會民眾對人大稅收立法權(quán)的熱烈討論。就此，《經(jīng)濟參考報》記者采訪了北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任、法學(xué)院教授劉劍文先生，請他對此事件和稅收立法權(quán)問題闡述看法。
記者：首先，對趙冬苓等全國人大代表提交有關(guān)稅收立法權(quán)議案這件事情，想請劉教授談?wù)勀目捶ā?BR> 劉劍文：我們先看一下我國當前的稅收立法狀況。
目前，只有《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》及《稅收征收管理法》是由全國人大及其常委會制定的，而其他領(lǐng)域的稅收實體或程序性事項均由國務(wù)院及財稅行政主管部門制定行政法規(guī)和行政規(guī)章。盡管全國人大常委會已于2009年6月廢止了1984年的稅收立法授權(quán)，但國務(wù)院依據(jù)1985年全國人大有關(guān)經(jīng)濟體制改革和對外開放方面的授權(quán)，制定了數(shù)量眾多的稅收暫行條例，這一局面延續(xù)了近三十年沒變。
在這種背景下，呼吁全國人大收回稅收立法權(quán)，無疑回應(yīng)了民主建設(shè)、依法治國的時代要求，也為我國的財稅法治化和改革發(fā)展開啟了一條充滿希望的路徑。
記者：那么，以往全國人大授權(quán)國務(wù)院及財稅行政主管部門制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的權(quán)力，對這種稅收立法權(quán)的授權(quán)，應(yīng)該怎么評價。
劉劍文：回顧全國人大在1984年、1985年所作的兩次授權(quán)，這在當時稅種分散零落、稅制建設(shè)需求急切的歷史情境下實為迫不得已的選擇，對于我國特定時期的稅法體系完善和經(jīng)濟體制改革起到了推動作用，確有一定的合理性。無論如何，不能否定“兩次授權(quán)”的歷史功績。
但我們也應(yīng)清醒地認識到，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展與民主法治理念的日漸強化，稅收授權(quán)立法的過量、不當、失范的問題也日顯突出，已經(jīng)產(chǎn)生了諸多負面影響，在一定意義上說，可能延緩和滯礙了財稅法治進程。
記者：具體地說，這種稅收授權(quán)立法中都存在著哪些負面的影響和問題呢？
劉劍文：具體地說，這種情況存在著如下幾個弊端。
其一，稅收授權(quán)立法與稅收法定原則相悖，不利于約束行政權(quán)力和維護納稅人權(quán)利。
稅收法定原則堪稱稅法中的“帝王原則”，與刑法上的罪刑法定原則共同構(gòu)成了對公民財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的完整保護框架。盡管我國的刑法已成完備系統(tǒng)，罪刑法定原則逐漸深入人心，但稅收法定原則仍未得到應(yīng)有的重視和強調(diào)，這會導(dǎo)致納稅人的基本財產(chǎn)權(quán)利不能得到全面的保障。
稅收的稅率、課征對象等基本要素必須由人民選舉代表所組成的代議制機關(guān)來制定規(guī)則。通過把稅收立法權(quán)掌控在全國人大的手中，可以有效地防范行政權(quán)力的恣意性和侵益可能性。行政機關(guān)自行制定、修改或者廢止稅收條例的活動，相對比較快捷和隨意，這就減損了稅收法律規(guī)范的穩(wěn)定性、可預(yù)期性，不利于對納稅人長期、穩(wěn)定的經(jīng)濟利益的保護。
其二，稅收授權(quán)立法過度，易導(dǎo)致部門利益制度化，缺少科學(xué)統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)。
我國當下的稅收授權(quán)立法采取的多為整體授權(quán)、空白授權(quán)的方式，對相關(guān)稅收的目的、范圍、程序、期限等因素沒有任何限制，對行政機關(guān)行使法律制定權(quán)力也缺乏過程監(jiān)督和中間審查，從而容易造成混亂、失控的局面。毋庸諱言，讓作為稅收法律關(guān)系一方的行政機關(guān)“既當裁判員，又當運動員”，難免會失之中立和客觀。同時，從客觀角度說，因為行政法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)范層級較低，法律制定機關(guān)并不具備在更高的平臺上匯總、綜合和統(tǒng)籌的角色定位，這使得稅收規(guī)范難以全面地收集各方面的意見，在統(tǒng)一性、科學(xué)性方面自然就會有所偏頗。
其三，稅收授權(quán)立法對民意的體現(xiàn)不夠充分，法律的民主和透明程度較為不足。
相較于全國人大行使稅收立法權(quán)，行政機關(guān)授權(quán)立法的民意代表性顯然比較薄弱，公民的訴求表達和參與機制不能得到成熟的支撐。換言之，民主是法治建設(shè)的應(yīng)有之義和內(nèi)在要求，只有在法律制定過程中發(fā)揮社會公眾的參與和主導(dǎo)作用，才能保證法律順應(yīng)民意、彰顯民情、關(guān)注民生、匯集民智，尤其是對于牽涉千家萬戶切身利益的稅收事項，民主立法的必要性自不待言。
但在我國稅收授權(quán)立法的話語體系下，很難建立一個常規(guī)化、制度化的民意傳導(dǎo)制度，法律規(guī)范更多地體現(xiàn)了“行政主導(dǎo)”的色彩，未能為公眾留出一席之地。也就是說，理應(yīng)躋身主角的公民只能被動地成為法律規(guī)范的沉默客體，成為稅收制度的承受者。此外，伴隨著稅收行政立法的民主特征的天然不足，在開放和透明度上也存在著固有的缺陷，封閉、壟斷式的立法模式造成了公民在沒有任何心理準備時不得不面對有違自身意志的、突如其來的某項稅收政策。
其四，稅收授權(quán)立法正當性不足，不利于納稅人遵從度的提升，會提高行政成本、產(chǎn)生社會矛盾。
代議制機關(guān)的稅收立法過程本身即為國民認同機制的體現(xiàn)，經(jīng)由公民共同論證和確認可形成正當性基礎(chǔ)。但在授權(quán)立法情形下，稅收不再是公民同意下的產(chǎn)物，行政機關(guān)面臨名不正言不順的身份困境，存在著公正性和正當性的缺失。
其后果，一方面，這直接導(dǎo)致行政機關(guān)“閉門”生產(chǎn)出的稅收法律規(guī)范不被國民自覺認同、自愿接受，降低了納稅人的接納意愿和遵從意識，會增加稅收行政執(zhí)法的成本、難度和風(fēng)險。另一方面，授權(quán)立法的正當性難題長久以往可能會使得國民對國家建設(shè)方式的正義程度降低信心，不利于政府的有效治理和國家的長治久安。
因此，考慮到稅收授權(quán)立法的上述種種弊病，在稅種體系基本建立、法治思維得到普遍推崇的當前階段，有必要將稅收立法權(quán)收歸全國人大。
記者：全國人大收回稅收立法權(quán)，可以采取什么樣的操作方式和路徑？
劉劍文：將稅收立法權(quán)收歸全國人大，需要為之充分準備部署、積極創(chuàng)造條件。對此，可以考慮兩種解決思路：
一是仿照2009年十一屆全國人大常委會廢止部分法律的形式，選擇恰當時機，廢止1985年的稅收立法授權(quán)，這種路徑比較直接，但可能會在不同部門之間產(chǎn)生沖突。
二是不明確廢止1985年的稅收立法授權(quán)，而是通過將現(xiàn)行涉及稅收的行政法規(guī)逐步上升為法律的方式，間接地收回過去的授權(quán)。這樣相當于最終實現(xiàn)了淡化稅收立法授權(quán)的效果，不過需要耗費更多的時間來檢驗和鞏固。
記者：但做起來不會是一件簡單、容易的事情，其中還會有很多具體的考量和問題。
劉劍文：當然，將稅收立法權(quán)收歸人大是一項影響深遠而又關(guān)涉方方面面的綜合性工程。因此，在確定稅收法定的立場之后，我們還應(yīng)立足長遠和整體化的視角，做好充足的前期預(yù)案，全面思考和合理應(yīng)對各種需要解決的問題。
其一，對于已經(jīng)存在且正在生效的稅收行政法規(guī)，應(yīng)當認可其有效性和約束力，允許國務(wù)院在遵循減輕稅負原則的基礎(chǔ)上對現(xiàn)有稅種予以修改，并留待全國人大逐步、逐級、逐層地清理。
從法理上講，立法機關(guān)收回稅收授權(quán)之后，只能產(chǎn)生向后禁止新的授權(quán)立法的法律效力，而不會溯及性地使得國務(wù)院和財稅行政主管部門制定的稅收行政法規(guī)、規(guī)章都自然歸于無效。這既能實現(xiàn)稅收法律規(guī)范的無縫對接和順暢過渡，防止出現(xiàn)無法可依的“空檔期”，又能以一種平和的心態(tài)審視稅收行政法規(guī)的優(yōu)劣得失，冷靜地肯定、吸收其中的進步之處和有益觀點，不至于走向全盤否認的極端。
在廢止1985年授權(quán)后至新法律出臺前，鑒于全國人大會期較短、事務(wù)繁多，不具有根據(jù)瞬息萬變的經(jīng)濟社會態(tài)勢及時、便捷地調(diào)整稅收法律制度的客觀條件，行政機關(guān)可以有權(quán)力修改落后于形勢的稅收暫行條例。
但需警惕的是，行政機關(guān)可能會借修改稅收規(guī)范之名而行課征新稅之實，故必須確保修改后的稅收法律規(guī)范以不增加納稅人的稅收負擔為底線。
其二，對于尚未開展立法的稅收領(lǐng)域，應(yīng)當促進全國人大積極行使稅收立法權(quán)，也可在一定層面上對國務(wù)院進行有限度、有針對性的立法授權(quán)。
當下，我國的房產(chǎn)稅“營改增”擴圍還沒有塵埃落定，遺產(chǎn)稅、贈與稅等新的稅種是否開征、何時開征、怎樣開征仍處于理論探討的階段。全國人大應(yīng)結(jié)合收回稅收授權(quán)立法的趨向，主動在這些新事項的立法上有所作為，從而在一次次鍛煉中得到提升，也使稅收法定理想化為觸手可及的現(xiàn)實。
鑒于稅收立法工作的復(fù)雜性，全國人大可以在法律制定的合適時期聽取專家學(xué)者的建議和意見，乃至采取委托專家立法的措施，可以在保持自身的統(tǒng)帥地位的前提下，將財政部、國稅總局、海關(guān)總署等相關(guān)的行政部門納入稅收立法的工作之中。當然，只要全國人大繼續(xù)堅持開門立法、民主立法和科學(xué)立法，全國稅法專業(yè)人才是充足的，完全能滿足稅收立法的需要。
此外，根據(jù)我國《立法法》第9條的規(guī)定，在某一領(lǐng)域的立法條件尚不成熟的情況下，讓國務(wù)院先行探索是無可厚非的合理措施，對國務(wù)院進行適當?shù)亩愂樟⒎ㄊ跈?quán)并不違背稅收法定原則的本質(zhì)要求。
但是，在稅收立法授權(quán)過程中，我們應(yīng)當特別關(guān)注如下幾個問題：一是，在授權(quán)的同時必須對行政機關(guān)授權(quán)立法的目的、范圍、內(nèi)容等加以嚴格限定，實行具體、個別的授權(quán)而非概括籠統(tǒng)性的授權(quán)形式；二是，增強稅收授權(quán)立法的全過程監(jiān)督和結(jié)果反饋，使每次授權(quán)都能成為權(quán)責關(guān)系明晰、始終如一的鄭重托付；三是，在授權(quán)之后，仍須快速跟進稅收立法步伐，待時機成熟時就將相關(guān)的基本事項以全國人大或其常委會立法的形式頒布推出。
其三，要從根本上取得人大收回稅收立法權(quán)的成效，需要推進我國人大制度的深層次改革，提高立法機關(guān)的專業(yè)能力及其在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位。
加強全國人大的能力建設(shè)應(yīng)當成為解決立法授權(quán)問題乃至改善整個權(quán)力架構(gòu)的治本之策，包括調(diào)整人大代表組成結(jié)構(gòu)、適量延長人大會期、嘗試人大代表專職化、增加全國人大及其常委會的專門機關(guān)的專業(yè)人員編制等。如此，才能使全國人大在行使憲法賦予的稅收立法職能時變得更加積極有為，進而循序漸進地調(diào)整當前失衡的權(quán)力分配格局，開辟出一條給國民帶來希望和正能量的改革征途。
可以說，全國人大在收回稅收立法權(quán)之后還有很長的路要走，與此相伴的一連串問題也有待解決，但我們?nèi)杂欣碛善谂�，堅守法治和民主思維的思考，前路就會充滿陽光。