近一時(shí)期以來(lái)，中國(guó)政府債務(wù)問(wèn)題可以說(shuō)一直是輿論焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模到底有多大也有諸多版本。國(guó)際兩大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)、穆迪近日先后調(diào)降中國(guó)主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)，又讓人們對(duì)中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的憂慮再次升級(jí)。而在筆者看來(lái)，對(duì)政府債務(wù)規(guī)模本身的爭(zhēng)議，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及正確認(rèn)識(shí)債務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制，并未雨綢繆采取治本之策，加強(qiáng)債務(wù)管理，深化財(cái)政體制改革來(lái)得更重要。
盡管從財(cái)政赤字和債務(wù)比率上看，目前中國(guó)政府的債務(wù)尚未達(dá)到國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)，但其增長(zhǎng)速度已經(jīng)令財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)急增，而這也是惠譽(yù)調(diào)降中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)的根本原因。2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)的大規(guī)模財(cái)政刺激計(jì)劃，以及信貸寬松相應(yīng)推升了中國(guó)政府部門，特別是地方政府的杠桿率。數(shù)據(jù)顯示，截至2011年，除54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)10.7萬(wàn)億元，其中融資平臺(tái)公司的政府性債務(wù)余額為4.97萬(wàn)億元，占比46.38%。而如果按照2011年末中央財(cái)政國(guó)債余額7.2萬(wàn)億元計(jì)算，兩者相加18萬(wàn)億的政府債務(wù)共占到2011年GDP比重的38%左右，中國(guó)債務(wù)占比確實(shí)尚在可控范圍之內(nèi)，并且大大低于大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的占比。然而，風(fēng)險(xiǎn)并不完全在于中國(guó)債務(wù)的規(guī)模，最大的危險(xiǎn)在于這種債務(wù)規(guī)模背后的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。
債務(wù)不透明，是中國(guó)地方政府債務(wù)的一大特點(diǎn)。事實(shí)上，省以下各級(jí)財(cái)政都有相當(dāng)?shù)娜谫Y權(quán)，預(yù)算軟約束現(xiàn)象極其普遍，地方政府能夠繞過(guò)《預(yù)算法》關(guān)于地方財(cái)政收支平衡的制度規(guī)定大量舉債，地方政府通過(guò)各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)地方財(cái)政的承受能力，勢(shì)必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，那就會(huì)直接危及中央財(cái)政的安全。
政府財(cái)政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度。債務(wù)不透明癥結(jié)，歸根結(jié)底在于財(cái)政改革的滯后�；仡欀袊�(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)的政府財(cái)政體制變遷歷程，其核心問(wèn)題是明確各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入劃分，以及轉(zhuǎn)移支付制度等。1994年稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財(cái)政支出則從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
從世界范圍看，全球主要國(guó)家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，體現(xiàn)出收支對(duì)等的原則，而中國(guó)“財(cái)政收支倒掛”造成了地方政府財(cái)力不足，不得不“借地生財(cái)”、造成對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。地方政府財(cái)政收入來(lái)源包括三塊：預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入、預(yù)算外財(cái)政收入和政府性基金收入。預(yù)算外收入中占比最大的正是土地出讓金收入。
近兩年由于各地拆遷成本的大幅上升，以及土地出讓收入的減少，地方政府土地相關(guān)收入隨之持續(xù)下降。2012年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年各地政府土地相關(guān)凈收入僅占財(cái)政總收入的20％，比2010年31.7%的峰值顯著下降，地方政府土地財(cái)政越來(lái)越難以為繼。
就未來(lái)整體債務(wù)情況而言，預(yù)計(jì)中國(guó)政府債務(wù)水平還將繼續(xù)上升，這不能不嚴(yán)重影響政府的財(cái)政能力，政府運(yùn)用積極財(cái)政政策的自由度將大不如前。1986年，中國(guó)政府總債務(wù)余額占GDP的比重約為10.2%，此后政府債務(wù)水平逐漸上升。據(jù)測(cè)算，若考慮隱性和或有債務(wù)，中國(guó)政府債務(wù)占GDP比重在2012年至2050年間將持續(xù)保持上升態(tài)勢(shì)，在2050年或?qū)⑸?07.7%。隱性負(fù)債是中國(guó)面臨最大的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔(dān)保體系。政府對(duì)企業(yè)的支持方式從過(guò)去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)�；螂[性承諾，這些擔(dān)�；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但卻是一種隱性的預(yù)算外開(kāi)支或責(zé)任。
說(shuō)到底，中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源在于沒(méi)有硬約束，一旦未來(lái)財(cái)政收入兩位數(shù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭不再，財(cái)政收支矛盾必將成為常態(tài)。因此，現(xiàn)在該是徹底改變財(cái)政“大進(jìn)大出”的模式，建立高效的公共預(yù)算體系和財(cái)政約束制度的時(shí)候了，該趕緊通過(guò)編制政府資產(chǎn)負(fù)債表和現(xiàn)金流量表，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，推行嚴(yán)格的財(cái)政監(jiān)督，以大幅提高財(cái)政運(yùn)行效率。
就目前而言，至少有三項(xiàng)急務(wù)。
首先，對(duì)于地方政府而言，一方面，要繼續(xù)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題，積極推進(jìn)地方政府性債務(wù)管理制度建設(shè)，合理控制地方政府性債務(wù)水平。而另一方面，也亟待編制資產(chǎn)負(fù)債表和資金流量表，使之面臨更強(qiáng)的市場(chǎng)約束力，發(fā)債資格審批機(jī)制可以敦促地方政府加緊自律。
其次，現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)大多分散在《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管法》等法律、法規(guī)中，由于這些法律、法規(guī)對(duì)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性不高，指導(dǎo)性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響了財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮和財(cái)政監(jiān)督工作的組織實(shí)施，因此，必須加快財(cái)政監(jiān)督立法，強(qiáng)化財(cái)政約束。
最后，建立財(cái)政償債準(zhǔn)備金制度，加固風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)網(wǎng)。在現(xiàn)有條件下，可以考慮以總預(yù)備費(fèi)的形式建立一筆穩(wěn)定可靠、逐年滾存的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，專門用于政府逾期債務(wù)清償，這是防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散轉(zhuǎn)嫁的最有效的制度安排。地方財(cái)政償債機(jī)制的構(gòu)建有助于避免因債務(wù)密集償還期到來(lái)可能造成的對(duì)正常預(yù)算支出的擠壓，保證財(cái)政償債資金有穩(wěn)定的來(lái)源渠道償還違約債務(wù)，以降低中國(guó)未來(lái)的償債風(fēng)險(xiǎn)。