●政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰官職高誰有話語權(quán)。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來了重大損失
●政府一家為大，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴張
●國際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國2000～2010年達到1.8倍
●由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對土地收益有較大的支配自主權(quán)，這就導(dǎo)致地方政府具有強烈的動機低價從農(nóng)民手中征地，然后高價出讓
●人口已經(jīng)達到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的政策支持。在土地指標(biāo)利用方面，低等級城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難
十八大報告中八次提到了城鎮(zhèn)化，李克強總理也多次強調(diào)，城鎮(zhèn)化是我們最大的內(nèi)需潛力所在。但是未來城鎮(zhèn)化道路該如何走？新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的改革重點在哪里？如何解決和糾正當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中存在的各種問題和錯誤做法？這些問題成為擺在新一屆政府面前的一道道難題。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心是國內(nèi)開展城鎮(zhèn)化研究比較早的單位，曾提出了多份富有建設(shè)性的政策建議。近日《經(jīng)濟參考報》記者采訪了該中心研究員馮奎。
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政府全面主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端顯現(xiàn) |
《經(jīng)濟參考報》：中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與其它國家相比，存在許多不同之處，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主導(dǎo)的作用。有人認為，這種政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升，有利于政府對人口流向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進行調(diào)節(jié)，但是也有人認為，這種模式也面臨著部分政策失效、負面影響漸漸顯現(xiàn)的問題。您怎么看待這個問題？
馮奎：政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化干預(yù)人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長，這種干預(yù)主要通過制定戶籍政策、土地政策、行政區(qū)劃調(diào)整政策、投融資政策體現(xiàn)出來。
首先，人口戶籍政策。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)性內(nèi)容就是人口由農(nóng)村向城市的流動。中國的戶籍制度通過對人口流動實施限制，從而成為政府對城鎮(zhèn)化進行干預(yù)最有力的手段。
自1958年至80年代初，政府通過戶籍政策全面控制人口遷移。從1980年代初至2000年，戶籍政策不斷放松，但對遷移仍設(shè)置許多前提條件。從2000年至今，縣以下戶籍已基本放開，但是各地過高的“門檻”仍然排斥農(nóng)民工進城。
其次，土地政策。中國一系列土地制度保障了國家可以主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過程中的土地利用。第一，從土地所有制規(guī)定來看，《土地管理法》規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，即規(guī)定國家對城市土地的所有權(quán)，而任何個人、組織或企業(yè)都不能擁有其所有權(quán)；第二，土地規(guī)劃制度，特別是土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定要求，土地使用者在利用土地時，要嚴(yán)格按照土地規(guī)劃，不能違背；第三，土地用途管制的規(guī)定強調(diào)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護；第四，土地儲備制度規(guī)定，城市土地依法進行土地使用權(quán)的出讓必須經(jīng)過政府儲備；第五，土地供應(yīng)制度，包括土地利用總體規(guī)劃和年度計劃等，以指標(biāo)的形式保證土地用于政府指定的地區(qū)或部門�；谏鲜鲆幌盗兄贫�，各相關(guān)部門出臺了多項政策文件對土地市場進行宏觀管理與調(diào)控。這些管理與調(diào)控手段涉及城鎮(zhèn)化過程中各類相關(guān)用地，比如住房用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等。通過這種辦法，國家實施了對城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)。特別要注意的是，這些政策的執(zhí)行期限并不明確，一般表現(xiàn)為“通知”、“工作方案”、“意見”等典型行政化的特征。
第三，行政區(qū)劃政策。中國城市和小城鎮(zhèn)的設(shè)置需要按照一定標(biāo)準(zhǔn)、程序報批，經(jīng)過嚴(yán)格審定后才可被認定為是城市或小城鎮(zhèn)。1984年的小城鎮(zhèn)設(shè)立政策、1986年的縣級市設(shè)立政策，是迄今為止影響小城鎮(zhèn)與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。
第四，規(guī)劃政策。規(guī)劃政策作為政府管理經(jīng)濟的一項政策工具，種類繁多。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，經(jīng)國家法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。這些規(guī)劃工具強調(diào)上下口徑一致，上級部門的規(guī)劃制定的指標(biāo)會層層分解到下級部門的規(guī)劃，因而導(dǎo)致在整個城鎮(zhèn)化過程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出一種政府主導(dǎo)的、計劃經(jīng)濟較濃的色彩。
先看發(fā)展規(guī)劃。國家層面制定全國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，省、市、縣層面將上級部門的經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)進行分解落實。國土資源部門和發(fā)改委部門負責(zé)編制國土規(guī)劃。國家層面制定全國性的國土利用規(guī)劃，省、市、縣、鄉(xiāng)分別制定各自的國土規(guī)劃。國土利用的主要目標(biāo)通過這個規(guī)劃進行層層分解。建設(shè)部門牽頭編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域體系規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也基本上上行下效。在規(guī)劃編制過程中，上級行政部門的規(guī)劃對下級行政部門的規(guī)劃進行指導(dǎo)與監(jiān)督。
上述各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但由于它是發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)，總體協(xié)調(diào)性較強。建設(shè)部門的城市規(guī)劃雖然是法定規(guī)劃，但在中國的國情條件下，受到城市政府行政命令的影響較大，出現(xiàn)所謂“行政權(quán)威大于知識權(quán)威”的現(xiàn)象。各類規(guī)劃在城市這一層面，多被政府利益引導(dǎo)著前進。
第五，投融資政策。1994年1月1日起，國家實行了分稅制，規(guī)定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由于中國城鎮(zhèn)化過程中面臨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒有培育起財產(chǎn)稅等長期收入來源，這使得地方城市政府開始不斷依賴土地財政收入。2010年，土地出讓金已占地方主要財政收入70%。政府對土地出讓金的依賴是一個循環(huán)，即政府越依賴于土地出讓金，它就必須通過依賴高度壟斷的一級土地市場。而這又會導(dǎo)致政府有著強勁動力從農(nóng)民手中征地，并阻止農(nóng)民在集體土地上進行城市化的探索。
另一方面，中國城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民市民化所需資金的多元投入機制并沒有形成。長期以來，我國對中小企業(yè)、民營企業(yè)的投資采取的是法有規(guī)定方可進行投資的政策，而不是法無明文禁止都可進行投資的政策。2010年5月，國務(wù)院頒布“新36條”，鼓勵民間資本參與電力建設(shè)、興建各類學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施�！靶�36條”在很多方面具有創(chuàng)新性，但也存在許多問題。一是鼓勵民間資本參與的大量投資項目，其細則出臺依然需要有關(guān)部委研究后推出。由于民間資本參與投資建設(shè)的領(lǐng)域與部委原先管轄的領(lǐng)域存在一定沖突，部委或其直屬、下屬單位對民間資本參與投資建設(shè)有抵觸情緒，因此細則內(nèi)容上有一定折扣。二是這份“新36條”出臺后，進一步明確了部委牽頭單位。許多對民間資本的鼓勵性措施，往往要由多個部委協(xié)調(diào)解決。這導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本較高，本來是簡化的投資鼓勵政策可能又演變成為投資審批政策。
《經(jīng)濟參考報》：這種政府全面主導(dǎo)的模式有哪些弊端？
馮奎：城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)平臺是地方各類城市、小城鎮(zhèn)。政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，就是由政府部門進行決策并且推進的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化強調(diào)上級指揮下級，下級貫徹落實上級要求，政府部門對相關(guān)部門下達行政命令。雖然這種政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化有一定的合理性，但卻存在許多問題和弊端。
首先是缺乏科學(xué)性。政府體系是一個典型的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，且政府與企業(yè)或非政府組織的關(guān)系又有較強的支配關(guān)系，這就導(dǎo)致以政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰官職高誰有話語權(quán)。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來了重大損失。
其次是造城運動，盲目擴張。政府一家為大，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴張。突出反映這種粗放式、外延式城鎮(zhèn)化增長道路，就是城市建設(shè)用地增長過快。據(jù)遙感影像對比分析，僅2006～2009年，全國84個重點城市主城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模就從1.7萬平方公里擴大到1.9萬平方公里。在全國652個城市中，市區(qū)面積增加1倍以上的城市有147個。
第三是不計成本，粗放發(fā)展。國際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國2000～2010年達到1.8倍。這表明，相比較一定數(shù)量人口城鎮(zhèn)化，土地利用十分粗放。造成這種情況的原因復(fù)雜，其中主要原因是政府并不是一個經(jīng)濟組織，在用行政力量推動城鎮(zhèn)化發(fā)展時，可以少計、不計城鎮(zhèn)化的成本，包括土地成本。
第四是低價征地，與民爭利。由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對土地收益有較大的支配自主權(quán)，這就導(dǎo)致地方政府具有強烈的動機低價從農(nóng)民手中征地，然后高價出讓。數(shù)據(jù)顯示，2008年全國土地收入1.0375萬億元，拆遷、補助費用為3778億元；2009年全國土地收入為1.42萬億元，拆遷、補助費用為5180億元。也就是說，政府花1塊錢，可以獲得3塊錢。
第五是資源過度集中，中小城市增長乏力等。人口已經(jīng)達到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的政策支持。在土地指標(biāo)利用方面，低等級城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難。2000-2010年，中國城級以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長了95.8%，而同期中國縣級以上城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9%。
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戶籍、土地、等級化管理等問題障礙城鎮(zhèn)化進程 |
《經(jīng)濟參考報》：這些制度和政策對城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生了哪些不利影響？
馮奎：正是因為在戶籍、農(nóng)民工基本公共服務(wù)、保障性住房建設(shè)、土地利用、等級化的行政管理體制等方面存在大量的問題，新型城鎮(zhèn)化向前推進中遇到多方面障礙。
一是戶籍方面。過高落戶“門檻”排斥農(nóng)民工。一些地方規(guī)定，“主城市落戶需要在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商5年以上，投資興辦實業(yè)3年累計稅收10萬，或者1年納稅5萬以上”；還有一些地方規(guī)定勞動人口的落戶條件是，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿七年、有固定住所、穩(wěn)定就業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅等。
農(nóng)民工落戶成本負擔(dān)機制尚未明確。東南沿海一些省份的積分落戶政策對本省戶籍農(nóng)民工有特殊照顧，但對外省籍的農(nóng)民工則沒有照顧。主要原因是，他們在流入地的落戶成本較高，到目前這筆成本的分擔(dān)機制并沒有建立起來。
居住登記制度配套措施跟進不足。全國已有近2/3的省份取消了農(nóng)民戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。但是，戶口登記制度統(tǒng)一的背后，配套政策大多沒有跟進，養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等方面的福利待遇基本沒有落實。
二是農(nóng)民工基本公共服務(wù)方面。農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育服務(wù)還有障礙。這方面問題一是入讀公辦學(xué)校難。在現(xiàn)行財政體制下，義務(wù)教育經(jīng)費撥付的依據(jù)是本地戶籍，大多數(shù)城鎮(zhèn)政府預(yù)算沒有針對外來農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費。二是擇校借讀費用高。廣東省一些城市規(guī)定，達不到積分的農(nóng)民工子女在就讀公辦學(xué)校時，要交借讀費2-3萬元。三是民辦打工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量較差。
城市對農(nóng)民工公共衛(wèi)生服務(wù)存在盲點和漏洞。農(nóng)民工計劃免疫和婦幼保健可及性低于城市戶籍人口。農(nóng)民工疾病防控服務(wù)與農(nóng)民工高流動性構(gòu)成一對矛盾。農(nóng)民工缺少職業(yè)病防護服務(wù)，他們在城中村的環(huán)境衛(wèi)生條件較差。
外出農(nóng)民工參加社會保險的比例總體較低。根據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究報告，2009年，參加基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和失業(yè)保險的農(nóng)民工分別只占農(nóng)民工總數(shù)的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社會保險設(shè)計和服務(wù)上存在的一些問題，一些地方的農(nóng)民工出現(xiàn)退保的現(xiàn)象。
三是保障性住房建設(shè)方面。大規(guī)模建設(shè)保障性房可能引發(fā)地方政府的金融風(fēng)險，保障性住房建設(shè)的可持續(xù)性差。當(dāng)前，很多城市的保障性住房設(shè)計一般只針對本地戶籍人口，外地務(wù)工人員只能慢慢排隊。從世界各國經(jīng)驗來看，早期公租房供給少的時候，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用；后期則要逐漸退出。但目前中國大規(guī)模保障性住房建設(shè)政府的角色尚未完全明晰。
四是土地管理方面。城鎮(zhèn)化過程中人的自由流動與土地要素的不可自由流動(流轉(zhuǎn))二者之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突。農(nóng)村集體土地與城市建設(shè)用地的關(guān)系至今未能理順。土地管理制度上存在的種種問題，緣于各種法律制度中有關(guān)土地管理的表述，存在著一定的矛盾；緣于不同歷史時期對土地的作用形成了不同的認識；緣于不同利益主體的利益在土地上的反映并不充分。土地管理制度改革已經(jīng)成為未來城鎮(zhèn)化的一個核心的問題。
五是不合理的城市管理體制方面。等級化的行政管理體制，制約了較低等級的城鎮(zhèn)的發(fā)展。比如一些小城鎮(zhèn)，人口已經(jīng)達到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的土地利用指標(biāo)的政策支持，低等級城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難。
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新型城鎮(zhèn)化要求政府轉(zhuǎn)換職能實行五方面改革 |
《經(jīng)濟參考報》：十八大報告提出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求對那些不符合新型城鎮(zhèn)化道路的體制機制進行全方位的改革。您認為，改革需要從哪些方面入手？
馮奎：政府要增強責(zé)任意識、主體意識，通過機構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)換等方式，推動各方面體制機制改革。重點要從以下五方面入手。
其一，推進戶籍制度改革�！笆舜蟆焙螅^續(xù)落實中央已經(jīng)制定的相關(guān)政策，放寬落戶條件。有關(guān)部門要盡快研究落實跨省農(nóng)民工落戶的成本分攤機制，推動包括3000多萬舉家遷徙的農(nóng)民工家庭和所謂的“新生代農(nóng)民工”等重點人群的落戶。逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。
其二，改善農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。要著重圍繞農(nóng)民工生活中迫切需要解決的問題，出臺相關(guān)政策。擴大農(nóng)民工社保覆蓋率、解決好農(nóng)民工子女就學(xué)問題，著力爭取改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。
其三，推進保障房建設(shè)。政府主導(dǎo)建設(shè)的保障性住房應(yīng)該只針對社會中最低收入的城市弱勢群體，這些群體應(yīng)包括農(nóng)民工。在城市密集區(qū)以及大城市郊區(qū)，可以逐步改造，探索試點將出租屋納入保障性租賃住房體系。歐美日等發(fā)達國家、香港、新加坡等高度城市化地區(qū)政府在建設(shè)、管理保障性住房方面，形成了較為完備的融資、供地模式和合理的共建共管的管理模式，值得借鑒并融入到我國的政策設(shè)計中去。
其四，改革土地管理政策。要強化規(guī)劃管控，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)擴張的規(guī)模和速度，統(tǒng)籌各類土地的功能，促進土地利用綜合效率提高。通過挖掘存量土地潛力，大力拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展用地新空間，包括積極盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，有序推進未利土地的開發(fā)空間，積極調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。要完善土地市場體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，擴大市場機制在土地資源配置上的作用范圍。土地征用制度、土地稅收制度、土地收益分配制度等等，事關(guān)城鎮(zhèn)化的推進，要盡早加以改革完善。
其五，改革城鎮(zhèn)行政管理體制。要研究和制定符合新型城鎮(zhèn)化要求的“城市”標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國際經(jīng)驗，針對中國國情，設(shè)計出中國的市制制度，通過行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設(shè)松綁。要理順財政體制，增強低等級特別是一批特大型的小城鎮(zhèn)的活力，將它們培育成中小城市。