2013年4月15日，在中國交通運(yùn)輸部禁令依然生效的前提下，在中國船東的一片反對聲中，巴西淡水河谷“馬來西亞”號成功�？窟B云港港口并在卸下鐵礦石后于4月17日悄然離開。淡水河谷“大船計劃”嚴(yán)重?fù)p害了中國航運(yùn)企業(yè)的利益，危及中國的航運(yùn)安全。這一事件，再次刺痛了中國船東協(xié)會的神經(jīng)，并置交通主管部門于尷尬境地。
對淡水河谷“大船計劃”，我們應(yīng)該作出全面的思考，并從制度上作出應(yīng)對。
我國是世界上最大的鐵礦石進(jìn)口國和消費(fèi)國，每年進(jìn)口貿(mào)易量超過世界鐵礦石貿(mào)易量的60%。2012年，我國進(jìn)口鐵礦石7.4億噸。其中，來自澳大利亞的進(jìn)口量為3.51億噸，來自巴西的進(jìn)口量為1.64億噸。作為全球最大的鐵礦石生產(chǎn)商，巴西淡水河谷自然希望能搭上中國經(jīng)濟(jì)快速增長的“便車”，擴(kuò)大其鐵礦石在中國市場上的份額。淡水河谷決定重新進(jìn)入航運(yùn)市場，藉此降低海運(yùn)成本，增強(qiáng)巴西鐵礦石的競爭力。
“大船計劃”由35艘40萬噸級散貨船組成。其中，19艘由淡水河谷直接擁有，其余16艘則由淡水河谷長期租用�！按蟠媱潯币坏┞鋵�(shí)，淡水河谷將成為世界上最大的鐵礦石運(yùn)輸企業(yè)。事實(shí)上，淡水河谷的雄心遠(yuǎn)不止于此。全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)持續(xù)多年，新舊船舶價格大幅下降，船廠日子舉步維艱。這些都為淡水河谷低位介入海運(yùn)業(yè)提供了良機(jī)。手里有貨，心里不慌，淡水河谷將戰(zhàn)略目標(biāo)定位為控制巴西至中國之間的鐵礦石運(yùn)輸。若中國政府不加以制止，淡水河谷“大船計劃”還有大幅增加的可能。例如，根據(jù)《金融時報》2012年4月的報道，淡水河谷礦石及戰(zhàn)略負(fù)責(zé)人公開宣稱，淡水河谷擬建100艘40萬噸級的巨型貨船。
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淡水河谷“各個擊破”戰(zhàn)術(shù)初見成效 |
2011年年底，首艘淡水河谷巨輪�？看筮B港卸貨。隨后，2012年1月29日，交通運(yùn)輸部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整超設(shè)計規(guī)范船型船舶靠泊管理的通知》(廳水便[2012]13號，簡稱“13號文”)，規(guī)定“超過現(xiàn)行規(guī)范設(shè)計船型的大型干散貨、油品船舶，不再采取‘一船一議’的方式進(jìn)行靠泊管理�！庇捎谖覈壳吧袥]有可以�？�40萬噸級散貨船的航道和泊位，在“13號文”沒有取消或40萬噸級鐵礦石碼頭建成之前，淡水河谷將不能合規(guī)停靠中國港口。
“13號文”出臺之后，我國最大的海運(yùn)企業(yè)中國遠(yuǎn)洋運(yùn)輸(集團(tuán))總公司(簡稱“中遠(yuǎn)集團(tuán)”)和淡水河谷之間的矛盾進(jìn)一步升級。2012年5月，時任中遠(yuǎn)集團(tuán)總經(jīng)理、現(xiàn)任中遠(yuǎn)集團(tuán)董事長馬澤華公開表示，淡水河谷拒絕使用中遠(yuǎn)貨船已有兩月，中遠(yuǎn)正考慮向中國商務(wù)部遞交申訴。淡水河谷對此予以否認(rèn)，但雙方之間的矛盾迄今難以彌合。
事實(shí)上，為了能使其巨輪早日�？恐袊a頭，針對不同的對象，淡水河谷采取了有拉有打、各個擊破的策略。第一，對中國政府部門，淡水河谷保持低調(diào)和配合姿態(tài)。在“13號文”出臺之后，淡水河谷曾高調(diào)反擊，表示驚詫。隨后，淡水河谷逐漸放低身段，頻頻認(rèn)錯，并通過簽訂采購大單向中國政府示好。除了與中央部門保持接觸外，淡水河谷還與地方政府頻繁互動，爭取支持。第二，對鋼廠、造船廠、港口和銀行，淡水河谷采取拉攏手段。淡水河谷聲稱，“大船計劃”實(shí)施后，鋼廠進(jìn)口鐵礦石的成本下降，船廠造船訂單增多，港口吞吐量和中轉(zhuǎn)量增加，銀行的航運(yùn)金融業(yè)務(wù)擴(kuò)大。第三，對航運(yùn)企業(yè)，淡水河谷則通過短期利益，分化航運(yùn)企業(yè)的立場。此外，淡水河谷還頻頻放風(fēng)，聲稱要在中國周圍建立鐵礦石分銷中心。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，淡水河谷的應(yīng)對策略相當(dāng)成功。目前，部分中國鋼鐵企業(yè)表達(dá)了對淡水河谷的支持；中國最大的民營船廠熔盛重工公司已經(jīng)公開表態(tài)，稱40萬噸級巨輪為“不可逆轉(zhuǎn)的趨勢”；連云港不顧交通部的禁令，允許淡水河谷巨輪停靠；招商局表示，對40萬噸級巨輪最終獲得放行非常有信心。即使同屬航運(yùn)企業(yè)陣容，中國第二大散貨運(yùn)輸企業(yè)中海發(fā)展也表示，“淡水河谷大船停靠連云港一事對公司并沒有影響”。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，船舶大型化符合航運(yùn)業(yè)未來的發(fā)展趨勢。然而，就我國目前的實(shí)際情況而言，允許淡水河谷40萬噸級巨輪�？恐袊劭诓环衔覈膰依妫ξ覈暮竭\(yùn)安全、經(jīng)濟(jì)安全和國家安全提出挑戰(zhàn)。
第一，“大船計劃”實(shí)施將會對我國的經(jīng)濟(jì)安全帶來不利影響。
“大船計劃”的實(shí)施有利于淡水河谷將其在鐵礦石貿(mào)易方面的影響力延伸至海運(yùn)領(lǐng)域，進(jìn)而包攬鐵礦石生產(chǎn)、銷售以及運(yùn)輸業(yè)務(wù)，最終獲取鐵礦石貿(mào)易和海上運(yùn)輸?shù)碾p重壟斷，增加我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。隨著“大船計劃”的逐步深入，淡水河谷對中國經(jīng)濟(jì)的滲透力和影響力將進(jìn)一步加大，中國的經(jīng)濟(jì)安全將會面臨挑戰(zhàn)。
第二，巨輪和港口作業(yè)的安全性不能得到保證，不利于我國的國防安全。
盡管淡水河谷聲稱，其40萬噸級巨輪的安全性有保證，然而，巨輪投入運(yùn)營后不久，就在巴西出現(xiàn)安全事故，導(dǎo)致港口癱瘓。不管結(jié)論如何，至少可以說明40萬噸級船舶的安全上存在風(fēng)險。除了船舶本身的安全性存疑之外，目前中國并沒有能接待40萬噸級船舶的港口、碼頭泊位和航道，港口能否安全作業(yè)本身也存在著疑問。我國沿海很多民用碼頭與軍事碼頭相鄰。一旦巨輪在我國港口發(fā)生事故，其后果勢必是災(zāi)難性的，并將嚴(yán)重影響我國的國防安全。
第三，“大船計劃”實(shí)施將會沉重打擊我國航運(yùn)企業(yè)。
目前，全球運(yùn)力嚴(yán)重過剩，航運(yùn)業(yè)整體虧損嚴(yán)重。允許40萬噸級巨輪停靠中國碼頭，將會鼓勵貨主進(jìn)一步造船，延緩航運(yùn)復(fù)蘇的進(jìn)程。海運(yùn)是一個戰(zhàn)略性行業(yè)，作為全球貿(mào)易大國和航運(yùn)大國，中國必須擁有一定規(guī)模的船隊，確保我國的航運(yùn)安全和經(jīng)濟(jì)安全。
第四，從長遠(yuǎn)看，鋼廠、造船廠、港口和銀行并不能從“大船計劃”中獲益。
眾所周知，三大礦商對鐵礦石價格具有很強(qiáng)的控制力。鐵礦石價格，主要取決于供求而不是成本。目前，絕大多數(shù)鐵礦石貿(mào)易合同采取的都是到岸價，而不是離岸價。也就是說，即使運(yùn)費(fèi)降低，也只是增加了礦商的利潤而已，中國鋼廠并不會從中獲得多少好處。對于中國的造船業(yè)而言，個別船廠確實(shí)可以從淡水河谷的大船訂單中獲益。然而，從全局角度考慮，船廠的訂單主要來自航運(yùn)企業(yè)。船廠與航運(yùn)的關(guān)系可謂是一榮俱榮，一損俱損。建造船舶往往需要大量的金融支持，一旦中國航運(yùn)企業(yè)經(jīng)營狀況惡化，銀行的貸款將有可能成為不良貸款，金融業(yè)也勢必因此受到波及。中國港口的情況與此類似。目前，在淡水河谷的游說之下，很多地方政府都準(zhǔn)備建設(shè)40萬噸級鐵礦石碼頭，重復(fù)建設(shè)的苗頭已經(jīng)顯露。然而，中國尚未利用的岸線資源已經(jīng)不多，重復(fù)建設(shè)將會造成國家財產(chǎn)的巨大浪費(fèi)，也會令港口未來在與淡水河谷的談判中處于不利地位。
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應(yīng)對“大船計劃”需要頂層設(shè)計 |
由于淡水河谷的游說和分化，相關(guān)部門和行業(yè)的立場已經(jīng)有所動搖。政府應(yīng)當(dāng)及時協(xié)調(diào)各方立場，在堅持國家利益至上的前提下，妥善處理大船�？恐袊劭谑录�。
第一，確保政令暢通，維護(hù)中央權(quán)威。
依據(jù)我國的法律規(guī)定，國際船舶在進(jìn)入中國港口前，必須獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn)。對于不遵守國家法律法規(guī)和行業(yè)主管部門規(guī)定的單位和個人，必須問責(zé)。從性質(zhì)上講，“13號文”屬于規(guī)范性文件范疇，效力等級不高。作為行業(yè)主管部門，交通運(yùn)輸部應(yīng)考慮在合法合規(guī)的前提下，制定部門規(guī)章，妥善解決港口安全作業(yè)問題。
第二，針對不同的行業(yè)，采取不同的措施。
隨著全球經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，我國的航運(yùn)企業(yè)、港口企業(yè)和造船企業(yè)深受影響。我國應(yīng)將海運(yùn)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，探索稅制改革，制定《海運(yùn)促進(jìn)法》，從而為我國海運(yùn)企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和良好的經(jīng)營環(huán)境。對于造船企業(yè)面臨的困境，應(yīng)考慮海洋維權(quán)的需要和發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的需要，通過國家公務(wù)船舶、軍事船舶的訂單和政策引導(dǎo)，幫助造船企業(yè)走出困境。對于港口企業(yè)鐵礦石碼頭建設(shè)，國家應(yīng)當(dāng)堅持宏觀調(diào)控，堅持總量控制、適度超前的政策，避免重復(fù)建設(shè)。
第三，鼓勵不同行業(yè)、不同企業(yè)之間交叉持股、聯(lián)合自強(qiáng)。
我國應(yīng)考慮借鑒國外發(fā)達(dá)國家的作法，鼓勵鋼廠和航運(yùn)企業(yè)簽訂長期運(yùn)輸合同，鼓勵“國貨國運(yùn)”和“國輪國造”，鼓勵航運(yùn)企業(yè)、鋼廠和港口之間相互入股，一致對外。此外，對于礦商投資中國碼頭，我國不宜禁止，但應(yīng)進(jìn)行國家安全審查。
當(dāng)今的國際經(jīng)濟(jì)交往中，通過法律手段解決雙方的糾紛已成為常態(tài)。中國和巴西都是世界貿(mào)易組織的成員，雙方還在1979年簽訂了《中華人民共和國和巴西聯(lián)邦共和國海運(yùn)協(xié)定》。我國可以依據(jù)中巴海運(yùn)協(xié)定、世貿(mào)組織規(guī)則和國內(nèi)法，對淡水河谷的行為予以反擊。
第一，依據(jù)中巴雙邊海運(yùn)協(xié)定，要求巴西落實(shí)國民待遇原則。
根據(jù)中巴海運(yùn)協(xié)定第3條第1款的規(guī)定，“締約兩國間的貨物貿(mào)易應(yīng)優(yōu)先由締約各方海運(yùn)企業(yè)經(jīng)營的商船承運(yùn)”。淡水河谷寧肯以高價租用別國船隊也不使用中遠(yuǎn)船舶的作法，違反了中巴雙邊協(xié)定。中國政府可以要求巴西政府磋商解決問題。
第二，依據(jù)《對外貿(mào)易法》和《反壟斷法》的規(guī)定，采取必要的救濟(jì)措施。
淡水河谷“大船計劃”的實(shí)施，嚴(yán)重?fù)p害了中國航運(yùn)企業(yè)的利益，危及中國的航運(yùn)安全，中國航運(yùn)企業(yè)可以依據(jù)《對外貿(mào)易法》第37條和第45條，要求有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查并依法采取必要的救濟(jì)措施。此外，淡水河谷拒絕使用中遠(yuǎn)船舶的行為，涉嫌實(shí)施了《反壟斷法》第17條規(guī)定的“拒絕交易”和“差別待遇”，構(gòu)成“濫用行為”，中國航運(yùn)企業(yè)可以要求有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查并依法采取必要的救濟(jì)措施。
第三，堅持循序漸進(jìn)的國民待遇原則，實(shí)施適度的貨載優(yōu)先制度。
取消“貨載保留”政策是我國政府的入世承諾之一。但是，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)本身存在著許多國民待遇原則的例外，例如政府采購和補(bǔ)貼的規(guī)定。因此，將政府物資、軍事物資以及涉及國計民生的重要戰(zhàn)略物資優(yōu)先配給國輪承運(yùn)，并不違反國際慣例與我國的入世承諾。