●地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生具有一定的正當(dāng)性，但已扭曲與異化，面臨公司法、預(yù)算法、擔(dān)保法等多重法律困局。
●地方政府融資平臺(tái)的泛濫不只是財(cái)政法制度設(shè)計(jì)缺位、錯(cuò)位與越位的結(jié)果，而且是財(cái)政分權(quán)危機(jī)的反映。
●治理地方政府融資平臺(tái)一定要跳出部門(mén)法的局限，從權(quán)力制約、權(quán)利保障和地方自治的憲法視角進(jìn)行審視，將公共財(cái)政、財(cái)政分權(quán)的理念鍥入財(cái)政法的內(nèi)核�！ �
在助推地方債務(wù)攀高的背后，地方政府融資平臺(tái)是一個(gè)關(guān)鍵性肇因。為了預(yù)防地方債務(wù)可能演化的危機(jī)，必須站在財(cái)政憲法學(xué)的高度審視地方政府融資平臺(tái)，厘清其法律困局，尋求其救贖之道。
地方政府融資平臺(tái)，是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
盡管地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生具有一定的正當(dāng)性，但在資本與權(quán)力的糾結(jié)下，地方政府融資平臺(tái)已經(jīng)走向了扭曲與異化，并面臨公司法、預(yù)算法、擔(dān)保法等多重法律困局。
地方政府融資平臺(tái)均是以國(guó)有獨(dú)資公司的組織形式出現(xiàn)，對(duì)外宣稱(chēng)是一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體。然而，現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中的地方政府融資平臺(tái)嚴(yán)重背離了公司法人的制度秉性。從財(cái)產(chǎn)上看，地方政府多是以土地、股權(quán)、稅費(fèi)、國(guó)債等作價(jià)出資形成平臺(tái)公司的資本金，這些出資無(wú)需履行嚴(yán)格的登記公示程序，平臺(tái)公司需要在地方政府的直接主導(dǎo)或間接控制下進(jìn)行投融資，對(duì)公司財(cái)產(chǎn)沒(méi)有獨(dú)立的支配權(quán)。從組織上看，絕大多數(shù)地方政府融資平臺(tái)沒(méi)有建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)，不實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，其重要高管職位由地方政府公職人員兼任，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政管制色彩。從責(zé)任上看，平臺(tái)公司依靠地方政府的信用進(jìn)行運(yùn)作，由地方財(cái)政直接或間接承擔(dān)償債責(zé)任，法律責(zé)任獨(dú)立性的缺失使其難以享有獨(dú)立的法律人格。此外，地方政府融資平臺(tái)的主要職能是政府融資和承建政府投資項(xiàng)目，具有典型的公益性，與公司追逐營(yíng)利這一本質(zhì)屬性大相徑庭。所以，地方政府融資平臺(tái)只是借用了公司這一企業(yè)組織形式的“外衣”，并不具備商事公司的實(shí)質(zhì)特性。
由于地方政府融資平臺(tái)名義上具有獨(dú)立法人資格，其債務(wù)不會(huì)納入政府債務(wù)范圍，這使地方政府的顯性債務(wù)大為降低，從而規(guī)避了《預(yù)算法》第28條的限制。這對(duì)地方政府財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了潛在威脅，成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。在規(guī)范地方債務(wù)問(wèn)題上，《預(yù)算法》已形同虛設(shè)，亟待改造或重構(gòu)。
按照我國(guó)現(xiàn)行法律，國(guó)家機(jī)關(guān)不能成為合同債務(wù)的擔(dān)保人。然而，地方政府已經(jīng)習(xí)慣于為其融資平臺(tái)公司提供隱形擔(dān)保，典型方式是出具所謂的“承諾函”、“安慰函”等不具有法律約束力的擔(dān)保形式，更有一些地方政府通過(guò)立法性文件或者特許協(xié)議的形式進(jìn)行擔(dān)保。此外，在司法實(shí)踐中，地方政府融資平臺(tái)經(jīng)常采用“道路建設(shè)車(chē)輛通行費(fèi)收費(fèi)權(quán)”、“土地出讓收益經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“市政公用行業(yè)不動(dòng)產(chǎn)收益”、“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”等作為權(quán)利標(biāo)的進(jìn)行質(zhì)押貸款。但由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)這些權(quán)利能否作為權(quán)利質(zhì)押的標(biāo)的未作出相應(yīng)規(guī)范，導(dǎo)致融資平臺(tái)公司的質(zhì)押貸款面臨較大的制度風(fēng)險(xiǎn)。
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地方債務(wù)的最終化解需要財(cái)政憲法學(xué)的變革 |
從表面上看，地方政府融資平臺(tái)的泛濫只是財(cái)政法制度設(shè)計(jì)缺位、錯(cuò)位與越位的結(jié)果，但其在實(shí)質(zhì)上是財(cái)政分權(quán)危機(jī)的映射�；谪�(cái)政與憲法的高度關(guān)聯(lián)，地方債務(wù)的最終化解尚需借助于財(cái)政憲法學(xué)的變革。
從法律文本來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行憲法和既有法律對(duì)財(cái)政分權(quán)未作出規(guī)范，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)處于缺席狀態(tài)，奠定我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)格局的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》僅是國(guó)務(wù)院頒布的一個(gè)連行政法規(guī)都算不上的規(guī)范性文件，這對(duì)于財(cái)政法治而言無(wú)疑是一個(gè)尷尬的事實(shí)。
考察地方政府融資平臺(tái)的制度變遷，不難發(fā)現(xiàn)中央政府更多地是采取默許而不是打壓的態(tài)度，尤其是在1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)和2008年次貸危機(jī)期間，中央政府對(duì)地方政府融資平臺(tái)報(bào)以明確支持的態(tài)度。而在2010年中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景下，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》�？梢钥闯觯醒胝c地方政府圍繞著地方政府融資平臺(tái)展開(kāi)的利益博弈并非一種基于憲法的博弈，而屬于一種缺乏制度安排條件下的討價(jià)還價(jià)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，出于“理性經(jīng)濟(jì)人”的利益考量，地方政府存在尋求地方自治的天然沖動(dòng)，當(dāng)其希望通過(guò)改變現(xiàn)行稅權(quán)分配規(guī)則增加地方稅收利益而發(fā)現(xiàn)困難重重時(shí)，創(chuàng)建融資平臺(tái)公司就成為不得已的選擇。而從提高國(guó)家能力的角度看，中央政府還將長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)稅權(quán)的集中而不會(huì)輕易下放權(quán)力。這意味著地方政府融資平臺(tái)將會(huì)持久存在，通過(guò)地方自治實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的難度可想而知。
地方政府融資平臺(tái)反映了我國(guó)財(cái)政分權(quán)的制度困境或者說(shuō)是制度轉(zhuǎn)型的財(cái)政困境。規(guī)制地方政府融資平臺(tái)和化解地方政府債務(wù)必須打破頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的傳統(tǒng)思維，根本之道在于引入“財(cái)政憲法學(xué)”的價(jià)值理念與制度規(guī)則，從制度轉(zhuǎn)型與法制變革的高度加以解決。由于我國(guó)憲法缺乏有關(guān)財(cái)政制度方面的規(guī)定，為保證財(cái)政領(lǐng)域法律的統(tǒng)一實(shí)施和適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政法治的基本要求，我國(guó)宜盡快制定財(cái)政基本法，這無(wú)疑具有超越財(cái)政分權(quán)之上的意義。
目前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的清理規(guī)范工作正在全面推進(jìn)的過(guò)程中，但透視國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》等政策性文件，不難發(fā)現(xiàn)對(duì)地方政府融資平臺(tái)的治理主要采取的是行政與政策手段。短期內(nèi)可能會(huì)收到明顯的效果，但難以從根本上化解地方債務(wù)難題。治理地方政府融資平臺(tái)，必須從運(yùn)動(dòng)走向制度，樹(shù)立依法治國(guó)和財(cái)政法治的理念，從財(cái)政法制的結(jié)構(gòu)性變革中尋求其蛻變與新生。
□取締不具有公益性的地方政府融資平臺(tái)
地方政府融資平臺(tái)雖然是導(dǎo)致巨額地方債務(wù)的關(guān)鍵肇因，但對(duì)其并不能簡(jiǎn)單否定，也不宜采取一刀切式的治理措施，而應(yīng)區(qū)分具體情況實(shí)行類(lèi)型化治理。
在財(cái)政法治視野下，我們主張采用公共財(cái)政的理念作為地方政府融資平臺(tái)類(lèi)型化治理的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)。公共財(cái)政框架的構(gòu)建可以說(shuō)是繼1994年分稅制改革之后中國(guó)財(cái)政法領(lǐng)域影響最大的一項(xiàng)制度變革。倘若地方政府通過(guò)其融資平臺(tái)所募集的資金用途偏離了社會(huì)公共利益，則必須接受?chē)?yán)格的法律規(guī)制。處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，財(cái)政民主與財(cái)政法治的意識(shí)較為淡薄，公共財(cái)政的法律機(jī)制尚未建立起來(lái)，地方政府的權(quán)力尋租普遍存在。因此，必須用公共財(cái)政的理念審視地方政府的財(cái)政支出，將那些打著公共利益的旗號(hào)而事實(shí)上不具有公益性的地方政府融資平臺(tái)堅(jiān)決予以取締。
□地方政府融資平臺(tái)應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作
財(cái)政分權(quán)是任何國(guó)家的法治建設(shè)都無(wú)法回避的重大問(wèn)題，更應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)財(cái)政法治前進(jìn)的方向。目前，我國(guó)地方政府幾乎不享有稅收立法權(quán)，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，主體稅種不突出，事權(quán)與財(cái)權(quán)存在嚴(yán)重失衡。實(shí)行財(cái)政分權(quán)后，我國(guó)地方政府的財(cái)政狀況會(huì)有所好轉(zhuǎn)，其負(fù)債將明顯降低，但基于路徑依賴(lài)的歷史邏輯，地方政府融資平臺(tái)仍將長(zhǎng)期存續(xù)。
地方政府融資平臺(tái)不能再像過(guò)去那樣生活在行政權(quán)的襁褓之下，而應(yīng)走市場(chǎng)化運(yùn)作之路。
一是建立起規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，盡量淡化其行政管制色彩。當(dāng)然，地方政府并沒(méi)有足夠的動(dòng)力去推動(dòng)其融資平臺(tái)公司的規(guī)范化運(yùn)作，這就需要引入相應(yīng)的激勵(lì)與約束機(jī)制。為了有效預(yù)防地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的不當(dāng)干預(yù)，可以通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的法律化來(lái)純化二者之間的利益輸送關(guān)系，最大限度地控制地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)。
二是實(shí)行嚴(yán)格的信息披露規(guī)則，強(qiáng)化其公司治理的透明度。嚴(yán)格的信息披露規(guī)則有助于地方政府隱性負(fù)債的顯性化，減少地方政府的財(cái)政腐敗行為，并將為日后把“預(yù)算外資金”、“制度外資金”最終納入預(yù)算的法治軌道積累制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
三是降低對(duì)銀行貸款的過(guò)度依賴(lài)，探索多元化的融資渠道。為了盡量降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方政府融資平臺(tái)可以通過(guò)資產(chǎn)證券化、信托方式、股權(quán)融資方式、產(chǎn)權(quán)交易方式等多渠道募集資金。
□建立地方政府融資平臺(tái)的替代機(jī)制
公共財(cái)政為地方政府融資平臺(tái)的法律治理確立了價(jià)值尺度，財(cái)政分權(quán)則為地方政府融資平臺(tái)的法律治理提供了認(rèn)知進(jìn)路，但這些對(duì)化解地方債務(wù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍顯制度供給的不足。在財(cái)政法視域內(nèi)，尋求地方政府融資平臺(tái)的替代機(jī)制極為必要，市政債券與均等化轉(zhuǎn)移支付無(wú)疑是最有價(jià)值的兩種思路。
隨著2009年中央代發(fā)2000億元地方債券這一事件的出現(xiàn)，不少學(xué)者都曾呼吁賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力。為了控制地方政府的融資沖動(dòng)和降低地方債務(wù)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要建立專(zhuān)門(mén)的市政債券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，引入市場(chǎng)化的信用評(píng)級(jí)制度和設(shè)立地方政府償債基金等配套措施。
均等化轉(zhuǎn)移支付也是很值得借鑒的一種化解地方債務(wù)的制度構(gòu)想。目前，我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法存在著政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分不清、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配缺乏合理的標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式不規(guī)范等諸多問(wèn)題，與財(cái)政法治的理想圖景相距較遠(yuǎn)。我國(guó)應(yīng)以《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的出臺(tái)為契機(jī)，重點(diǎn)解決中央與地方之間事權(quán)、財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡的問(wèn)題，將財(cái)政均等化的理念貫徹到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的具體制度設(shè)計(jì)當(dāng)中，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性和透明度。
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以財(cái)政法制的結(jié)構(gòu)性變革推動(dòng)中央與地方財(cái)政關(guān)系轉(zhuǎn)型 |
進(jìn)入21世紀(jì)之后，我們別無(wú)選擇地走進(jìn)了一個(gè)問(wèn)題叢生和風(fēng)險(xiǎn)重重的開(kāi)放社會(huì)。2008年金融海嘯的硝煙還未完全淡去，2009年延續(xù)至今的歐洲債務(wù)危機(jī)又紛至沓來(lái)。我國(guó)地方政府的債臺(tái)高筑已經(jīng)被置于輿論的風(fēng)口浪尖，清理地方政府融資平臺(tái)和化解地方債務(wù)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。
但治理地方政府融資平臺(tái)一定要跳出部門(mén)法的局限，從權(quán)力制約、權(quán)利保障和地方自治的憲法視角進(jìn)行審視，將公共財(cái)政、財(cái)政分權(quán)的理念鍥入財(cái)政法的內(nèi)核，通過(guò)財(cái)政法制的結(jié)構(gòu)性變革來(lái)推動(dòng)中央與地方財(cái)政關(guān)系的嬗變與轉(zhuǎn)型�！ �