■地方政府債務(wù)總體處于可控范圍內(nèi)，但不排除部分地方政府問題比較大，已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)違約的情況。
■應(yīng)對(duì)這種情況，可以借鑒企業(yè)破產(chǎn)重整，建立政府財(cái)政重建、債務(wù)重組的制度，規(guī)范、公開地解決政府財(cái)務(wù)危機(jī)問題。
■采取這種政府財(cái)政重建的辦法，可以徹底預(yù)防和解決地方政府債務(wù)危機(jī)，避免拖而不解可能產(chǎn)生的危害。
審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果將于10月份出臺(tái)，據(jù)國家領(lǐng)導(dǎo)人在有關(guān)公開場(chǎng)合的表述是：“總體上處于可控范圍內(nèi)�！蔽覀兛梢該�(jù)此樂觀地認(rèn)為，地方政府債務(wù)不會(huì)從根本上影響到我國經(jīng)濟(jì)的整體走向。但是，據(jù)財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉所稱，部分地方的問題比較大。對(duì)于問題比較大的地方政府，可能不排除其已經(jīng)出現(xiàn)債務(wù)違約的事實(shí)，甚至是有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了通過借貸來“吃飯”的事實(shí)。
應(yīng)對(duì)這種極端例子，無非是兩種辦法。第一種辦法是拖，政府作為債務(wù)人，債權(quán)人一則很難將其作為被告訴至法院，二則進(jìn)入訴訟程序也很難獲得勝訴判決，三則即使勝訴也很難執(zhí)行。但是，這種辦法導(dǎo)致的危害極其嚴(yán)重，首先，會(huì)導(dǎo)致債權(quán)人形成呆賬壞賬，一旦數(shù)額巨大，將危及整個(gè)金融秩序；其次，這種作法將極大損害政府的公信力；再次，這種作法將進(jìn)一步刺激已經(jīng)形成的只顧面子不顧里子的政府花錢的思維。
第二種辦法就是借鑒國外的成熟作法，坦承已經(jīng)無力償還到期債務(wù)的事實(shí)，進(jìn)入政府財(cái)政重建、債務(wù)重組的程序，從而規(guī)范、有序、公開、高效地解決政府財(cái)務(wù)危機(jī)問題。這種辦法在美國等西方國家被稱為市政破產(chǎn)、政府破產(chǎn)，在日本被稱為政府財(cái)政重建，其本質(zhì)上講是借鑒企業(yè)破產(chǎn)重整的政府財(cái)務(wù)重整制度。鑒于破產(chǎn)一詞可能引起的誤解，我們建議使用“政府財(cái)政重建”一詞。
我們認(rèn)為，第二種辦法對(duì)于徹底預(yù)防和解決地方政府債務(wù)危機(jī)具有第一種方法無法比擬的優(yōu)勢(shì)。結(jié)合中國目前的實(shí)際情況，建議在制定這一制度時(shí)應(yīng)當(dāng)從幾個(gè)方面構(gòu)建。
政府財(cái)政重建的目標(biāo)及原則
政府財(cái)政重建的目標(biāo)就是公平保護(hù)債權(quán)人和政府的權(quán)益，在政府的公共職能得以維護(hù)的情況下既使債權(quán)人的合法利益得到清償，又使政府?dāng)[脫財(cái)務(wù)困境。
政府財(cái)政重建應(yīng)當(dāng)遵循三項(xiàng)基本原則：
政府職能維持原則�；谶@一原則，在政府財(cái)政重建的過程中，仍然需要保障政府的基本職能履行，因此，不可能存在對(duì)政府財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算的可能性，也不存在剝離業(yè)務(wù)的問題。
誠信地保護(hù)債權(quán)人權(quán)益的原則。政府財(cái)政重建本質(zhì)上是公權(quán)力主持的一個(gè)程序，而公權(quán)力本質(zhì)上有庇護(hù)公權(quán)力的傾向，因此，在規(guī)則設(shè)定時(shí)，尤其應(yīng)當(dāng)防止以財(cái)政重建為名，行損害債權(quán)人的利益之實(shí)。
當(dāng)?shù)卣跃葹橹髟瓌t。在財(cái)政重建過程中，用于清償政府債務(wù)主要應(yīng)利用當(dāng)?shù)卣氖杖牒唾Y產(chǎn)清償債務(wù)，防止過度依賴中央政府和上級(jí)政府，導(dǎo)致危機(jī)無限擴(kuò)大。
按照實(shí)際情況確定政府的財(cái)務(wù)惡化程度
因?yàn)樨?cái)政重建程序?qū)Ξ?dāng)?shù)赜绊懢薮�，涉及利益群體多，因此，在進(jìn)入程序上應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)把關(guān)，防止數(shù)量過大，影響到整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。參照國外的作法，我們認(rèn)為，在設(shè)計(jì)進(jìn)入程序時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：
地方政府的層級(jí)。美國是州以下級(jí)別的政府可以進(jìn)入破產(chǎn)程序，對(duì)我國的實(shí)際情況和復(fù)雜性而言，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制進(jìn)入財(cái)政重建程序的地方政府層級(jí)，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)限于縣級(jí)以下的地方政府，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)再將級(jí)別提升。
上級(jí)部門的批準(zhǔn)。下級(jí)政府財(cái)政重建，勢(shì)必影響到上級(jí)政府各方面的統(tǒng)籌安排和配合，因此，上級(jí)政府或上級(jí)相關(guān)部門的批準(zhǔn)就是必須的。
政府的財(cái)務(wù)惡化到一定程度。按照企業(yè)破產(chǎn)法的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足清償全部到期債務(wù)或者明顯缺乏清償能力即具備破產(chǎn)原因。但是，鑒于政府的資產(chǎn)在很大程度上是政府履行職能所必須，無法變價(jià)用于清償債務(wù)，因此不能采取資不抵債標(biāo)準(zhǔn)。國外一般都采取現(xiàn)金流標(biāo)準(zhǔn)，即政府缺乏足夠的現(xiàn)金支付其必須承擔(dān)的公共服務(wù)和債務(wù)償還。日本規(guī)定赤字額超過了標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政規(guī)模的5%(都道府縣)或20%(市町村)即可成為財(cái)政重建團(tuán)體。我國也應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際情況確定政府的財(cái)務(wù)惡化到何種情況才能夠進(jìn)入財(cái)政重建程序。
與主要債權(quán)人的善意協(xié)商。為了防止政府濫用職權(quán)，美國破產(chǎn)法要求政府在進(jìn)入破產(chǎn)程序前必須與多數(shù)債權(quán)人達(dá)成協(xié)議或進(jìn)行善意協(xié)商。我們認(rèn)為，在政府財(cái)政重建前，應(yīng)當(dāng)要求政府與主要債權(quán)人進(jìn)行善意協(xié)商，這樣有利于在廣泛的基礎(chǔ)上制定債務(wù)清償計(jì)劃。
應(yīng)由中央政府組成地方政府財(cái)政重建工作組
在司法獨(dú)立性強(qiáng)、司法權(quán)威高的國家，往往采取進(jìn)入破產(chǎn)程序由法院主導(dǎo)進(jìn)行，如美國是在《破產(chǎn)法典》的第九章規(guī)定了市政破產(chǎn)的內(nèi)容。而在司法獨(dú)立性和權(quán)威性均不足以支撐的情況下，一些國家采取行政手段處理政府財(cái)政重建，如日本制定了《地方財(cái)政再建促進(jìn)特別措置法》，由政府向總務(wù)大臣提出申請(qǐng)，并在中央政府的指導(dǎo)下開展相應(yīng)程序。
就我國來說，目前法院缺乏規(guī)范、高效、公正地處理政府財(cái)政重建所需的經(jīng)驗(yàn)、權(quán)威和資源，由法院主持這一程序顯然是不合適的。而在重建過程中，中央政府的支持是最重要的，因此應(yīng)當(dāng)由中央政府組成地方政府財(cái)政重建機(jī)構(gòu)，在進(jìn)入財(cái)政重建程序后，派出人員組成工作組主持財(cái)政重建工作。
工作組的職能很廣泛，其主要職能是核查政府債務(wù)、清查政府財(cái)產(chǎn)、編制或指導(dǎo)編制債務(wù)清償計(jì)劃、編制或指導(dǎo)編制財(cái)政調(diào)整計(jì)劃、指導(dǎo)財(cái)政重建期間內(nèi)預(yù)算方案的制定、確認(rèn)債務(wù)清償計(jì)劃和財(cái)政調(diào)整計(jì)劃、督促有關(guān)計(jì)劃和方案的落實(shí)。鑒于上述職能的廣泛性，工作組的成員應(yīng)當(dāng)包括破產(chǎn)法、資產(chǎn)評(píng)估、審計(jì)、財(cái)務(wù)、稅務(wù)、編制等各個(gè)領(lǐng)域的專家，同時(shí)，還可根據(jù)需要聘用專業(yè)人員。
地方政府債務(wù)如何清償
債務(wù)清償計(jì)劃是整個(gè)政府財(cái)政重建的核心，其主要內(nèi)容有兩點(diǎn)：
一是政府還多少錢，這涉及到政府債務(wù)是否要削減和調(diào)整的問題。如果政府的債務(wù)數(shù)額巨大，長(zhǎng)期不可能歸還，那就應(yīng)當(dāng)削減債務(wù)數(shù)額。在企業(yè)重整中，削減債務(wù)的底線是債權(quán)人在清算程序中可以獲得的清償數(shù)額。我們認(rèn)為，可以參照這一作法，將可以用于清償債務(wù)的資產(chǎn)進(jìn)行清查和評(píng)估，從而模擬出清償率，只要在債務(wù)清償計(jì)劃中不低于該清償率，即可獲得批準(zhǔn)。
二是政府從哪里拿錢來還，這涉及政府還債資金的來源問題。就我國目前財(cái)政體制來說，還債資金的來源有：地方政府的財(cái)政收入、地方政府變賣部分對(duì)履行政府職能無關(guān)的財(cái)產(chǎn)、地方政府發(fā)行債券、上級(jí)政府和中央政府的財(cái)政撥款。當(dāng)然，為了防止道德風(fēng)險(xiǎn)，使地方政府?dāng)[脫倚賴上級(jí)的習(xí)慣，還債的資金主要應(yīng)來源于地方政府自己。即使中央或上級(jí)政府撥款，地方政府也應(yīng)在財(cái)務(wù)困境擺脫之后的指定期間歸還全部或部分款項(xiàng)。
地方政府的財(cái)務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整
對(duì)于財(cái)政重建來說，解決財(cái)務(wù)困境只是第一步，最終目標(biāo)是使地方財(cái)務(wù)走上良性循環(huán)的軌道。因此，地方政府的財(cái)務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，從而使地方政府能夠達(dá)到收支平衡，否則，即使中央政府或上級(jí)政府暫時(shí)通過財(cái)政撥款使地方政府?dāng)[脫困境，經(jīng)過一段時(shí)間后，該地方政府仍然可能繼續(xù)陷入財(cái)政困境。從國外的作法來看，財(cái)務(wù)調(diào)整一般包括以下方面：
出售資產(chǎn)。國外的地方政府在破產(chǎn)后，往往將可用于出售的資產(chǎn)進(jìn)行變價(jià)，例如公車、建筑甚至收費(fèi)權(quán)。我國的地方政府所掌握的財(cái)產(chǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于外國地方政府，例如，國有企業(yè)的持股權(quán)、樓堂館所、土地所有權(quán)。在財(cái)政重建程序中，要準(zhǔn)確清查哪些財(cái)產(chǎn)是履行政府職能所必須，哪些不是必須，并將非必須的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行變價(jià)，用于清償債務(wù)。
減少辦公成本。地方政府在進(jìn)入財(cái)政重建程序后，不應(yīng)當(dāng)再維持過高的辦公成本。我國地方政府在三公消費(fèi)、樓堂館所等方面的成本一直很高，因此，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算中大幅削減上述成本。例如，政府應(yīng)當(dāng)從豪華的辦公大廈里搬出來，租住簡(jiǎn)易的辦公樓；耗資大的晚會(huì)等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)停辦。
減少公共服務(wù)項(xiàng)目或降低服務(wù)水平。在國外的政府破產(chǎn)過程中，公共服務(wù)必然受到影響，甚至基本職能都受到影響。例如，路燈維修、垃圾清理甚至出警時(shí)間都受到影響。我們認(rèn)為，中國政府承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目過多，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)進(jìn)行減少，從而減少支出。
裁減人員和福利。就我國而言，政府預(yù)算的主要構(gòu)成是人員工資，使地方財(cái)政成為吃飯財(cái)政。如果能夠減少人員工資和福利的金額，將極大緩解財(cái)政困境。在削減該部分支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照凍結(jié)進(jìn)入、削減額外福利、降低工資水平、裁減人員的順序處理。
債務(wù)清償計(jì)劃如何通過和確認(rèn)
財(cái)政重建是一個(gè)集體受償?shù)某绦�，可以有效地發(fā)揮集體決策的作用，摒棄非理性選擇。因此，在財(cái)政重建的設(shè)計(jì)中，應(yīng)依賴債權(quán)人會(huì)議的決策作用，同時(shí)，也應(yīng)賦予法院強(qiáng)制批準(zhǔn)的權(quán)力。我們可以參照國外的成熟作法，對(duì)通過和確認(rèn)程序作如下設(shè)計(jì)：
將債權(quán)人分為公務(wù)人員債權(quán)組、有擔(dān)保債權(quán)組、普通債權(quán)組(必要時(shí)可設(shè)置小額債權(quán)組)，由各債權(quán)人組分別表決，表決組內(nèi)按債權(quán)額和人數(shù)進(jìn)行表決，雙過半者的視為表決通過；
如果各債權(quán)人組均表決通過債務(wù)清償計(jì)劃，財(cái)政重建工作組可以直接確認(rèn)；
如果多數(shù)債權(quán)人組表決未通過計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)重新制作債務(wù)清償計(jì)劃；
如果多數(shù)債權(quán)人組表決通過計(jì)劃，僅有少部分債權(quán)人組未通過，而計(jì)劃對(duì)于該債權(quán)人組的利益未有削減，或雖然有削減但該組債權(quán)所獲得的清償不低于參照清算所獲得的清償率，財(cái)政重建工作組可以強(qiáng)制批準(zhǔn)計(jì)劃。
財(cái)政重建工作組應(yīng)當(dāng)監(jiān)督計(jì)劃的執(zhí)行
在債務(wù)清償計(jì)劃和財(cái)務(wù)調(diào)整計(jì)劃被確認(rèn)之后，財(cái)政重建工作組應(yīng)當(dāng)監(jiān)督計(jì)劃的執(zhí)行，確保債權(quán)人能夠按期獲得清償，財(cái)務(wù)調(diào)整計(jì)劃執(zhí)行到位。其工作內(nèi)容包括督促清償資金的到位、監(jiān)督清償資金的給付、參與政府預(yù)算的制定并監(jiān)督其執(zhí)行、向債權(quán)人通報(bào)計(jì)劃執(zhí)行情況。
在執(zhí)行完畢后，財(cái)政重建工作組應(yīng)當(dāng)出具報(bào)告，從而終止整個(gè)財(cái)政重建程序�！�