中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華日前接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時表示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的一項歷史性的宏大社會工程。對于這一過程的決策，原則上與所有工程項目決策一樣，必須核算其成本收益。如果這一工程的收益太低，成本過高，得不償失，靠行政手段倉促上馬，也是注定要失敗的，不可持續(xù)的。正確認識并核算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本收益，才有可能走向健康、品質(zhì)、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化軌道，實現(xiàn)美麗中國夢。
正確認識收益
潘家華表示，中國的城鎮(zhèn)化進程，從改革開放初期不足18%的城鎮(zhèn)化率，盡管受到城鄉(xiāng)二元戶籍制度的約束，一路持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展，提高到2012年的52.6%，而且各種預(yù)測表明，這一進程還將繼續(xù)，在2030年前后達到中等發(fā)達國家的70%左右的水平。這一事實本身說明，這一進程是有收益的，而且在當(dāng)前的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型之際，收益巨大而持續(xù)。
首先，升級版的中國經(jīng)濟，市民化是增長的動力源泉。改革開放以前，經(jīng)濟增長的動力來自“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”，即農(nóng)產(chǎn)品低于價值、工業(yè)制造業(yè)產(chǎn)品高于價值的不等價交換，靠農(nóng)業(yè)補貼工業(yè)、農(nóng)村補貼城市，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。改革開放以后，快速工業(yè)化拉動城鎮(zhèn)化，主要靠外需和投資推動經(jīng)濟增長。在中國經(jīng)濟已經(jīng)整體進入工業(yè)化后期、部分地區(qū)步入后工業(yè)社會的今天，外需擴大的空間和投資擴張的空間已經(jīng)十分有限，而且不斷受到打壓。發(fā)達國家的市場需求已經(jīng)趨于飽和；多數(shù)發(fā)展中國家的市場啟動動力不足，但其產(chǎn)品與中國外貿(mào)形成競爭。中國一些資本和勞動力密集的制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)趨近甚至超過峰值。2012年，中國手機生產(chǎn)11.82億臺，液晶電視機1.14億臺，房間空氣調(diào)節(jié)器1.33億臺，汽車1930萬輛。世界63億人口，中國13億人口，即使是產(chǎn)品不斷更新?lián)Q代，常規(guī)消費品的市場容量不可能無限增長。再看主要用于基本建設(shè)的鋼材水泥。2012年，中國鋼鐵產(chǎn)能超過9億噸，產(chǎn)量7.17億噸，占世界總產(chǎn)量的46.3%；水泥22.1億噸。2012年，房屋施工面54.34億平米，新開工17.73億，銷售11.13億，其中住宅9.85億；新建公路58672公里，鐵路5382公里。且不說擴張，要維持這樣的生產(chǎn)規(guī)模，也需要持續(xù)的動力。這個動力就是市民化：現(xiàn)有2.6億非居住地戶籍人口的市民化；未來20年每年按1個百分點計2.6億新增城鎮(zhèn)人口的市民化；城中村大量人口的市民化，以及由市民化帶動的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需求，構(gòu)成中國經(jīng)濟增長升級版巨大而持續(xù)的動力源泉。如果說過去30年經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化是工業(yè)化拉動的話，未來20年，則只能是市民化提升工業(yè)化推進城鎮(zhèn)化。
第二，巨大的社會收益。中國特色社會主義，是要消除身份歧視，而不是固化甚至強化。一個對社會有巨大貢獻的社會存在的群體的基本利益，也是社會整體利益不可或缺的重要部分。身份歧視對沒有市民身份的這一巨大的社會弱勢群體造成的心理扭曲、生理傷害、生存壓力和話語缺失，不可能使之成為社會正能量。從某種角度上講，市民化的社會收益，甚至要高于經(jīng)濟收益。
第三，巨大的環(huán)境效益。從規(guī)模和速度上講，中國的城鎮(zhèn)化工業(yè)化是前無古人，也可能是后無來者的。所造成的資源環(huán)境壓力，也是空前的。2012年，中國進口原油2.71億噸，成品油0.40億噸，原煤2.9億噸；鐵礦石7.44億噸。2011年，中國化石能源燃燒和工業(yè)生產(chǎn)過程排放的二氧化碳，占世界總量的28%，高出美國(16%)和歐盟27國(11%)的總和；人均接近7噸，而世界人均不足5噸，歐盟人均8噸。2012年冬延續(xù)到2013年春的全國大范圍的霧霾環(huán)境，也使人們反思：如果美麗中國夢就是我們的環(huán)境天藍、水凈、地綠，我們?yōu)槭裁雌獙⒃久利惡由秸垓v為天霾水污地禿然后再拼命呼喚夢求幻想當(dāng)年呢？有人說，市民比農(nóng)民消耗更多的能源、資源。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實下，有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的支撐；但是，經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展，人類社會的進步，集約的城市顯然要比分散的農(nóng)村要資源節(jié)約、環(huán)境友好。今天發(fā)達國家的實際狀況就足以印證。
“上述簡單的分析可見，市民化有著巨大的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益，是中國經(jīng)濟升級版的動力、保障和條件。”他說。
科學(xué)分析成本
據(jù)潘家華介紹，在城鎮(zhèn)化加速、市民化矛盾突出的情況下，一些權(quán)威部門和智庫開展了大量的調(diào)研，對市民化的成本進行了估算。2005年，中國科學(xué)院發(fā)布的《中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》測算，每進入城市一個人，需要公共支付成本約為1.5萬元。2006年，建設(shè)部調(diào)研組在提交的《農(nóng)民工進城對城市建設(shè)提出的新要求》匡算，新增一個市民需要增加市政公用設(shè)施配套費小城市2萬、中等城市3萬、大城市6萬，特大城市10萬(不含運行和管理成本)。中國發(fā)展基金會2010年發(fā)布的《中國發(fā)展報告》得出的市民化成本為10萬/人。今年早些時國務(wù)院發(fā)展研究中心對《農(nóng)民工市民化的成本測算》數(shù)據(jù)為8萬元/人。
如何看待這些數(shù)據(jù)？潘家華認為，從方法上看，所有這些成本測算忽略了社會成本。從經(jīng)濟上看，這些測算沒有從發(fā)展的角度看問題。首先，從全社會視角，不論在何處，均有一個基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障的投入。農(nóng)村現(xiàn)實情況投入少，并不表明未來投入也會少。近年來，國家財政已經(jīng)逐步實施低保社保等社會全覆蓋，盡管不同地區(qū)有差異。如果這樣，市民化的成本，應(yīng)該只計入增量成本，而不是完全成本。第二，市民化伴隨著資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移支付。城市擴張用的土地，顯然來自于農(nóng)民。如果說土地置換這一安排有依據(jù)的話，至少市民化不需要額外計算土地成本。
在宏觀經(jīng)濟層面，市民化的成本，均是一種投資。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是投資，產(chǎn)生投資的乘數(shù)效應(yīng)，擴大就業(yè)，增加收入；城市基本社會服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，是成本，但更是就業(yè)機會，生活品質(zhì)。因此，對待成本，需要科學(xué)全面地分析。
突破利益格局
市民化的收益遠大于成本，但市民化進程卻受到一些阻礙。原因何在？如何化解？
潘家華認為，受到體制保障的既得利益格局羈絆市民化進程。城鄉(xiāng)二元戶籍格局衍生出來的體制內(nèi)與體制外；國有企業(yè)與民營企業(yè)等多重二元構(gòu)架，造就權(quán)利的強勢和利益的既得群體要維系和強化這一格局，而權(quán)利的弱勢和利益的受損群體又無力改變這一既有格局。一些城市的決策者相信“成本”說，忽略權(quán)利或收益說，顯然是對既得利益格局的認同和維護。
發(fā)達國家的城市化進程中的機會均等與基本保障的實踐，有可以學(xué)習(xí)和借鑒之處。留美的中國學(xué)生，除了一少部分在高校和國家研究機構(gòu)外，多數(shù)非常坦然的在私營企業(yè)或自我創(chuàng)業(yè)，似乎少有體制內(nèi)外之分。筆者舉家在歐洲8年，不論是求學(xué)還是工作，包括家屬在內(nèi)均享有社會基本保障，孩子的小學(xué)初中教育和醫(yī)療，均由所在國納稅人(也包括本人)統(tǒng)一承擔(dān)。日本1945年的城市化率只有27.8%，25年后提高到72.1%，其城市化速率幾乎是中國的1倍。為了解決“打工者”住房問題，日本建起了“公團住宅”和“公營住宅”等利用公共資金建設(shè)的公共住宅。1960年代初推行的“地方分散”計劃，使人財物從大城市反流回地方，就近就業(yè)，就地城市化。上個世紀中后期的亞洲“小龍”新加坡，從獨立到1980年代初，快速工業(yè)化城市化，短短20多年時間，政府住房發(fā)展局給80%的國人提供了樓房單元。在1990年代，甚至高達近90%的人口住在住房發(fā)展局提供的房子里。進入21世紀，隨著人口老齡化，新加坡住房發(fā)展局開啟養(yǎng)老住房計劃，一居室單元房面積分35平米和45平米，產(chǎn)權(quán)30年，售價4.78萬-7.17萬新加坡元。新加坡國土面積狹小，人口高度密度，通過政府壟斷和私有化的住房政策，不僅保障了居者有其房，而且為新加坡的發(fā)展，提供了動力。
打破利益格局，需要立法執(zhí)法。如果我們的城市以自我利益最大化為目標(biāo)，而忽略農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的利益，國家利益和社會利益就不可能最大化。要打破現(xiàn)實利益格局，首先，必須要在法律上理清并確認市民化的社會成本與社會收益，既要看到成本，也要看到收益。第二，以立法形式，使社會和經(jīng)濟資源的配置分散化、市場化。一線城市和省會城市之所以吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多，城市病突出，不堪重負，關(guān)鍵在于行政權(quán)力的集中導(dǎo)致經(jīng)濟和社會資源的壟斷。中國最好的教育、醫(yī)療、文化、體育等社會服務(wù)資源，幾乎都集中在一線和省會城市，而眾多三線、四線和中小城市缺乏就業(yè)機會，難以安生立業(yè)。第三，最重要的，是執(zhí)法，而且不是選擇性執(zhí)法。應(yīng)該說，中國的法律體系已經(jīng)相當(dāng)發(fā)育，勞動法、義務(wù)教育法、社會保障等，均有明文規(guī)定。但是，一些城市和決策者選擇性執(zhí)法或規(guī)避一些法律，使法律得不到有效實施。如果壟斷型國有企業(yè)的性質(zhì)是全民所有的話，那么其工資收益不應(yīng)與國民平均收益差距太大；如果儲備的國有土地是國有的話，其收益用于市民化的保障房建設(shè)，可以彌補大量資金缺口。
潘家華表示，改革開放后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排，城市獲取農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的各種直接和間接收益，忽略或拒絕認可農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的收益，極大地阻礙和延緩了市民化的進程，不斷積累并放大巨大的社會、經(jīng)濟和環(huán)境代價。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，他們需要的，是基本的住房、教育、醫(yī)療、政治、勞動權(quán)益和均等的機會。于社會，于經(jīng)濟，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收益遠大于成本。