我國(guó)能源行業(yè)之所以成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)非常集中的行業(yè)，不是由于能源企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力太過(guò)強(qiáng)大，而是由于實(shí)行政府高度管制、市場(chǎng)供給高度壟斷的行政控制，再加上能源行業(yè)的自然壟斷造成的。所以，要真正建立起有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，關(guān)鍵是要破除行政壟斷，打破“封閉競(jìng)爭(zhēng)”的格局，以“開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)”取代“封閉競(jìng)爭(zhēng)”，以塑造合格的市場(chǎng)主體。這要與市場(chǎng)秩序的規(guī)范和各項(xiàng)改革措施的制定和落實(shí)相結(jié)合，如果不制定更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，民營(yíng)資本進(jìn)入能源行業(yè)只能流于形式。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)�！�
這個(gè)提法，指明了能源行業(yè)未來(lái)發(fā)展和改革的方向。
我國(guó)能源行業(yè)集中度高，非公有制經(jīng)濟(jì)地位相對(duì)較低。煤炭、電力以及油氣三大能源行業(yè)，由于自身特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及開(kāi)放程度等不同，集中度高低有所不同，非公有制經(jīng)濟(jì)在各個(gè)行業(yè)的地位和實(shí)力也不一樣。煤炭行業(yè)生產(chǎn)集中度低，是個(gè)相對(duì)開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，市場(chǎng)化程度處于三大能源行業(yè)的最高水平，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好。2012年，我國(guó)最大的煤炭企業(yè)神華集團(tuán)年產(chǎn)煤炭
4.4 億噸，只占全國(guó)產(chǎn)量的 12.02%。
由于嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，油氣行業(yè)無(wú)論上游資源配置、開(kāi)采、中游加工還是終端銷售網(wǎng)絡(luò)都基本形成三大國(guó)有石油公司壟斷的市場(chǎng)格局。2011年中石油公司的石油、天然氣產(chǎn)量分別占全國(guó)產(chǎn)量的
53%和
68%;中石化占20.4%和13.2%;中海油占23%和15.1%。截至2012年年底，國(guó)內(nèi)陸上油氣長(zhǎng)距離輸送管道的70%由中石油管道公司控制。中石化還是我國(guó)最大的成品油銷售商，中石化和中石油兩家公司控制的加油站數(shù)量超過(guò)全國(guó)加油站總數(shù)的
54%。
在三大能源行業(yè)中，電力可以說(shuō)是市場(chǎng)化程度最低、競(jìng)爭(zhēng)程度最差、非公有制經(jīng)濟(jì)地位最低的部分，以至于社會(huì)上有觀點(diǎn)認(rèn)為“電改十年，回到原點(diǎn)”。迄今，我國(guó)還沒(méi)有真正形成發(fā)電、輸電、配電和售電等四個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)的格局。在發(fā)電與輸配售兩大市場(chǎng)上，發(fā)電市場(chǎng)相對(duì)開(kāi)放，任何資本均可進(jìn)入。2010
年底全國(guó)規(guī)模以上發(fā)電企業(yè)有 3893
家，但五大國(guó)有發(fā)電集團(tuán)加上國(guó)華電力、華潤(rùn)電力、國(guó)投電力、中廣核集團(tuán)無(wú)論是在代表生產(chǎn)能力的裝機(jī)規(guī)模還是代表市場(chǎng)份額的發(fā)電量等都占據(jù)主要地位。
我國(guó)能源行業(yè)之所以成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)非常集中的行業(yè)，不是由于能源企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力太過(guò)強(qiáng)大，而是由于實(shí)行政府高度管制、市場(chǎng)供給高度壟斷的行政所控制，再加上能源行業(yè)的自然壟斷造成的。尤其是行政壟斷，不僅形成強(qiáng)大的行業(yè)壁壘，制約我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)繼續(xù)發(fā)展，也還造成各市場(chǎng)主體之間的利益沖突，例如煤電、煤運(yùn)矛盾。
而能源行業(yè)行政壟斷的弊病之所以長(zhǎng)期根除不掉，原因可以概括為法律法規(guī)限制、傳統(tǒng)體制障礙、非公有經(jīng)濟(jì)自身的缺陷三個(gè)方面。市場(chǎng)化改革的配套措施跟不上，不僅因?yàn)橹笇?dǎo)行業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性法規(guī)不健全，至今還沒(méi)有出臺(tái)《石油法》、《天然氣法》，就是現(xiàn)有的《煤炭法》、《電力法》，也沒(méi)有根據(jù)市場(chǎng)化改革的需要重新修訂部分條款，至于規(guī)范市場(chǎng)行為的《反壟斷法》、《反暴利法》更無(wú)從說(shuō)起。雖然有改革的意向，但改革的速度太慢，政府行為的潛意識(shí)中還存在許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理的痕跡。如某些企業(yè)行為被賦予政治色彩，部分地區(qū)出現(xiàn)政府出面組建企業(yè)集團(tuán)的“拉郎配”行為，而在取消行政壟斷、加強(qiáng)安全生產(chǎn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的力量卻相對(duì)薄弱。
民營(yíng)資本長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法實(shí)質(zhì)性融入能源行業(yè)，已成為嚴(yán)重影響非公有制企業(yè)發(fā)展的障礙。2005
年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了“非公36條”，明確提出“允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域”。但在實(shí)踐中，這一指導(dǎo)意見(jiàn)更多仍停留在“口號(hào)”上，一些部門甚至出臺(tái)了自相矛盾的公共政策，比如《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確七大行業(yè)將由國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制，強(qiáng)調(diào)在電力、通信、石油等領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有經(jīng)濟(jì)絕對(duì)控股。面對(duì)這兩個(gè)相互“打架”的紅頭文件，民營(yíng)企業(yè)又如何在壟斷行業(yè)占有一席之地?另外，由于我國(guó)能源價(jià)格機(jī)制改革尚且剛剛開(kāi)始，國(guó)有電力、能源企業(yè)長(zhǎng)期得到政府的價(jià)格補(bǔ)償，這種補(bǔ)償機(jī)制極大地排斥民營(yíng)資本的進(jìn)入。
在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)那一邊，由于大多數(shù)民企經(jīng)營(yíng)管理體制不健全，管理粗放，沒(méi)有形成現(xiàn)代企業(yè)制度，決策隨意化，人才短缺，技術(shù)積累和開(kāi)發(fā)薄弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，在參與能源開(kāi)發(fā)過(guò)程中往往存在急于收回投資、盡快獲利的投機(jī)意識(shí)，在經(jīng)營(yíng)理念和實(shí)際操作中不可避免地產(chǎn)生一些負(fù)面效應(yīng)，造成資源的破壞。因此，鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與能源行業(yè)勢(shì)必要加強(qiáng)政府的監(jiān)管，無(wú)形中增加了社會(huì)成本。
由此，筆者以為，在當(dāng)前的格局下，要引導(dǎo)能源行業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，亟須從破除行政壟斷，為民營(yíng)資本全面進(jìn)入掃除體制障礙;建立開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的能源市場(chǎng);發(fā)展多元化的融資形式，破解融資瓶頸三方面入手。
我國(guó)能源行業(yè)一直存在著“半行政、半市場(chǎng)化”的體制特征，距離完全競(jìng)爭(zhēng)還很遠(yuǎn)，解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵是要破除行政壟斷。對(duì)于能源行業(yè)的管制應(yīng)去行政化，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的培育，這要與市場(chǎng)秩序的規(guī)范和各項(xiàng)改革措施的制定和落實(shí)相結(jié)合，如果不制定更為詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，民營(yíng)資本進(jìn)入能源行業(yè)只能流于形式。長(zhǎng)期以來(lái)的政府直接定價(jià)或監(jiān)管，導(dǎo)致成品油、天然氣和電力之間的價(jià)格差別并不是由從生產(chǎn)到消費(fèi)的成本和能源品質(zhì)本身所決定，而是決定于政府與不同能源行業(yè)和不同耗能終端之間的博弈。因此，推動(dòng)能源定價(jià)的市場(chǎng)化改革就成了民營(yíng)資本進(jìn)入能源行業(yè)的核心，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，不能直接定價(jià)。
要真正建立起有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，必須打破“封閉競(jìng)爭(zhēng)”的格局，以“開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)”取代“封閉競(jìng)爭(zhēng)”，改變能源產(chǎn)業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一的局面，以塑造合格的市場(chǎng)主體。能源行業(yè)資金密集的特征決定了其進(jìn)入壁壘高，絕大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以承受石油、天然氣以及電力開(kāi)發(fā)的前期投入和高額成本，而新能源未來(lái)市場(chǎng)的不確定性強(qiáng)化了銀行的“惜貸”。
因此，民營(yíng)資本進(jìn)入能源行業(yè)需要金融機(jī)構(gòu)的大力支持，尤其是新能源，應(yīng)發(fā)展多元化的融資方式，除了爭(zhēng)取銀行貸款外，還應(yīng)通過(guò)私募或風(fēng)投基金、政府投資、協(xié)會(huì)支持等來(lái)獲取資金支持。這又需要加快政府風(fēng)險(xiǎn)投資模式的制度化進(jìn)程，促使行業(yè)協(xié)會(huì)在解決融資難方面發(fā)揮重要作用，可以為此創(chuàng)造新的融資渠道，比如建立新能源行業(yè)的投資資金等。