許善達說，雖然各界一致認(rèn)為財稅改革應(yīng)該是當(dāng)前改革中間的一個重點，但是還有很多具體問題沒有形成共識，比較確定的一個大方向是營業(yè)稅改增值稅。然而這一改革也面臨多重困難，雖然上海率先試點取得了很多有益經(jīng)驗，但是由于金融等服務(wù)行業(yè)的增值稅改革具體該如何實施仍然存在爭論，預(yù)計很難在十二五期間完成改革。
中國經(jīng)濟50人論壇、新浪財經(jīng)和清華經(jīng)管學(xué)院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第247期日前召開。論壇學(xué)術(shù)委員會成員、中國注冊稅務(wù)師協(xié)會會長許善達發(fā)表了題為“關(guān)于深化財稅改革”的主題演講。
三大難題困擾營改增改革
許善達說，十八屆三中全會召開的時候，學(xué)術(shù)界、政府有關(guān)部門和企業(yè)界一致認(rèn)為財稅改革應(yīng)該是當(dāng)前改革中間的一個重點。從這次三中全會的決議來看，我的理解不一定對，反映出現(xiàn)在關(guān)于財稅改革還有很多問題沒有形成共識，所以文件里面寫了很多意向性的、原則性的表述。比如有一段說提高效率，我不知道在財稅領(lǐng)域提高效率指什么，稅收有哪些屬于效率低的，財政里頭哪些屬于效率低的。還有一句話叫“調(diào)動中央和地方兩個積極性”。這句話其實在很多的文件里都說過，可是在財稅改革里面提出它針對什么，是針對著中央的積極性調(diào)動得不夠，還是針對地方的積極性調(diào)動不夠，像這樣的事情都沒有人去解讀。
許善達說，幾項確定的改革如果能把握住的話，那么對下一步整體財稅改革的大方向也就差不多能把握住。
第一個確定性的是營業(yè)稅改增值稅。這件事情從上海開始試點的。實踐證明，如果營業(yè)稅不改增值稅，國家很多經(jīng)濟上的戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)不了。比如中國要發(fā)展服務(wù)業(yè)，但是營業(yè)稅對服務(wù)業(yè)征收稅負(fù)重而且重復(fù)征稅，出口的服務(wù)也不退稅。
從2009年開始討論，到了2011年，仍有三大難題使得中央政府沒有拿出一個方案在全國來推行。第一個是減稅。1994年改革的時候，總體稅負(fù)不變。但是這次營業(yè)稅改增值稅第一個要求就是要降低服務(wù)業(yè)的稅負(fù)。這就出現(xiàn)問題了，營業(yè)稅是地方稅，減稅的企業(yè)受益但是政府的收益會減少，地方政府就可能提出要中央給補貼�？傮w來說，所有中央決定減地方稅的，中央都會有補貼。要想減稅發(fā)展服務(wù)業(yè)，就要有政府承擔(dān)收入減少的損失，比例卻一時定不下來。
第二個，營業(yè)稅改成增值稅，增值稅是中央地方七五二五分成的，營業(yè)稅改增值稅的部分要不要二五七五分成？減稅是政府和企業(yè)的關(guān)系，但是減稅以后增值稅如果分成，等于是中央政府和地方政府的分配有調(diào)整。如果要進行這個調(diào)整，地方的收入就會減少一大筆。
第三個問題，營業(yè)稅是地方稅務(wù)局管的，增值稅是國稅局管的，那么營改增以后讓誰來管？因為增值稅管理最大的特點是采用信息化系統(tǒng)，如果把營業(yè)稅改增值稅以后交由國稅局管，好處是信息化的系統(tǒng)是現(xiàn)成的，壞處是地稅局的業(yè)務(wù)量會大幅度減少。但如果讓地稅局自己管，建設(shè)這套系統(tǒng)要幾十億元的資金，地方政府不一定愿意出這個錢。而且即使建了系統(tǒng)，國稅一個系統(tǒng)，地稅一個系統(tǒng)，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)又相互有業(yè)務(wù)往來，地稅局國稅局之間再加上縣級市級省級地稅局之間進行數(shù)據(jù)對比，就會導(dǎo)致運行的效率很低。
上海試點的好處吸引了其他地區(qū)
所以，雖然學(xué)術(shù)界、政府部門和企業(yè)界沒有任何一個人、沒有任何一個單位反對營改增，但是到方案的設(shè)計上問題就來了，減稅要中央補貼，中央沒錢，因為營業(yè)稅數(shù)額大。這個問題不定方案就很難寫。還要討論現(xiàn)在的形勢能不能讓中央從地方又集中一部分的收入。而且有相當(dāng)一部分地稅局堅決不同意由國稅局來管營業(yè)稅改成的增值稅，但是它們又要求省里給我建系統(tǒng)。
在這個形勢下，上海率先突破了這個事。因為國務(wù)院要求上海大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，所以上海要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。上海研究以后得出一個結(jié)論，要想在上海發(fā)展服務(wù)業(yè)，很多事上�？梢宰约航鉀Q，但是如果中央不支持他們把營業(yè)稅改成增值稅的話，上海想搞服務(wù)業(yè)就是一句空話。上海專門成立了一個班子研究這個事，后來下了決心，減的收入上海自己承擔(dān)，不和中央要一分錢補貼。但是營改增形成的增值稅百分之百都?xì)w上海，中央不再分成。做出這么一個決策后報告了國務(wù)院，核心就一條，增值稅不分成中央同不同意？最終，上海的方案得到了財政部和稅務(wù)總局的支持，上海開始試點。
對此，許善達給出了一組數(shù)字：上海進入改革的包括除了鐵路以外的交通運輸業(yè)、技術(shù)開發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，涉及的營業(yè)稅大約是300億元，占當(dāng)?shù)卣麄�營業(yè)稅的30%。一年之內(nèi)這300億元的稅減了120億元，達到40%。還不僅如此，因為這些行業(yè)已經(jīng)改成繳納增值稅了，原來的增值稅納稅人購買這些企業(yè)的服務(wù)，可以獲得增值稅抵扣的發(fā)票，這樣的抵扣又有120億元，于是整個減稅規(guī)模超過了240億元。2012年試點了一年，雖然當(dāng)?shù)氐牡貐^(qū)生產(chǎn)總值(GDP)同比增長只有一位數(shù)，但是在營業(yè)稅改增值稅的領(lǐng)域增長卻是兩位數(shù)。
上海開始改革的時候，涉及的企業(yè)戶數(shù)是12萬，一年之內(nèi)，在這個領(lǐng)域新成立的企業(yè)有5萬多戶，效果十分明顯。而且上海的改革對周圍還形成了洼地效應(yīng)。蘇州很快就發(fā)現(xiàn)，由于上海改了蘇州沒改，蘇州的企業(yè)比如說委托廣告公司做業(yè)務(wù)就不找蘇州的公司了，因為蘇州公司只能開營業(yè)稅發(fā)票，上海的廣告公司能開增值稅發(fā)票，這樣就可以抵扣稅款。于是，蘇州服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)就有相當(dāng)一部分萎縮了，流去了上海。浙江、安徽的很多城市也受不了了，情況非常嚴(yán)峻。
北京、天津、深圳這些城市，跟上海離得比較遠(yuǎn)，基本沒受到影響，但是它們也看到了上海這樣做的好處。所以這些地方也準(zhǔn)備行動起來，而且如果開動得快，也可以像上海那樣享受到洼地效應(yīng)，所以全國很多省都給國務(wù)院打報告，要求盡快進入試點。
十二五完成營改增的可能性很小
但是不要簡單地認(rèn)為這件事情已經(jīng)理順了，營改增還面臨很多問題。
2013年一開始國務(wù)院提了三個領(lǐng)域，鐵路運輸、電信郵政和建筑安裝要實行營改增。到了7月份、8月份的時候，把建筑安裝去掉了。因為建筑安裝行業(yè)征收的營業(yè)稅和增值稅在制度上有一個重要的差異，營業(yè)稅要求企業(yè)的納稅地點和收入歸屬不以這個企業(yè)注冊地來繳納，而是項目所在地。但是增值稅不是，增值稅是以注冊地來繳稅，就是發(fā)票在哪里領(lǐng)的在哪繳稅。這種差異導(dǎo)致不能簡單地就把建筑安裝的營業(yè)稅廢掉改成增值稅，因為這類企業(yè)的項目所在地是分布在全國的，但是注冊地只在很少的幾個地方。按照改成增值稅后實行注冊地繳稅的話，意味著地方政府收入的格局就會產(chǎn)生巨大的變化，很多地方的收入都將轉(zhuǎn)移到公司所在地的大城市去，這樣的變化中國的財政體制是無論如何承受不了的。所以這個問題怎么設(shè)計還需要特殊的考慮。
到了12月份，電信也不搞了，只搞郵政，而電信的稅額比郵政大。也就是年初定了三個行業(yè)，最后搞了一個半還不到。這也說明營改增的難度比很多人想像的要大。
現(xiàn)在還有一個新的問題，因為營改增不像1994年改革那樣是1月1號出臺并且全面的，可以讓工作人員將稅負(fù)變化、稅率高低一次性計算�，F(xiàn)在是一個行業(yè)一個行業(yè)的推進，改一個行業(yè)就多一份抵扣，再改一個行業(yè)又多一份抵扣，改的行業(yè)越多獲取的抵扣越多，所以稅負(fù)是要持續(xù)下降的。
在這個問題上，許善達認(rèn)為，應(yīng)該按抵扣后最終稅率不變來執(zhí)行。比如說交通運輸業(yè)的稅率是11%，這就應(yīng)該是抵扣后的實際稅率，也就是說名義稅率應(yīng)該隨著擴大抵扣范圍逐步上升，但是最終不應(yīng)該超過制造業(yè)的稅率17%。這個提高的過程并不加重企業(yè)稅負(fù)，而且服務(wù)業(yè)營改增后仍然降低了稅率。
原來有一個說法叫十二五期間完成營改增，許善達對此持保守看法。他認(rèn)為十二五期間完成的可能性比較小。他說，現(xiàn)在改革的范圍只占營業(yè)稅范圍的20%左右，還有70%到80%沒有改。十二五期間還有不到3年，在這種情況下要想把剩下的差不多80%都改了，沒有那么容易。估計快是5年，慢是7年。
許善達說，有些稅目，比如金融保險的增值稅怎么改，和一般的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)有非常大的差別，改起來難度更大。比如現(xiàn)在銀行貸款，收的營業(yè)稅是貸款利息收入總額的5%。銀行業(yè)包括人民銀行、銀監(jiān)會經(jīng)常說這個稅負(fù)太重了，應(yīng)該減，應(yīng)該按差額征。
有兩個理由決定了金融業(yè)的營業(yè)稅改革還要相應(yīng)推遲。
第一個，商業(yè)銀行的股份制改革是2006年、2007年開始的，當(dāng)時外商進入我國的商業(yè)銀行，股份不超過25%。外資計算投資回報的時候，是以當(dāng)時的營業(yè)稅制度作為前提的，如果現(xiàn)在把營業(yè)稅的稅負(fù)減下來，外資就獲得了溢價，這個沒道理。
第二，當(dāng)時存貸款利率沒有市場化，中國銀行業(yè)的息差是全世界最大的，而且這個大不是市場決定的，是政府人為把存款利率壓低的，讓老百姓補貼銀行。老百姓必須儲蓄來解決未來的養(yǎng)老看病問題，所以存款又多，儲蓄率又高。所以沒有可能在政府仍在壓低存款利率的形勢下減銀行營業(yè)稅。
保險的費率是跟利率掛鉤的，情況也一樣。所以金融業(yè)的營業(yè)稅改革是利率市場化的一個關(guān)聯(lián)改革，二者需要基本同步進行。
問與答
問：歐洲間接稅占的比重比美國要高，更多取決于它的制度問題，還是經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的問題？
許善達：歐洲的間接稅三分之一，直接稅三分之一，社保稅三分之一，稅制結(jié)構(gòu)大概是這樣。美國的個人所得稅占到收入的60%，企業(yè)所得稅很少，它的間接稅都是在零售環(huán)節(jié)的。美國的稅制、稅率、稅目都是州定的，要改成增值稅就要變成聯(lián)邦政府來定。所以現(xiàn)在各州講稅制的優(yōu)劣，很多專家都認(rèn)為增值稅好，但是講到聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限劃分都反對增值稅。因為增值稅不可能每個州都搞一個，必須全國統(tǒng)一，它們不愿意交出這個權(quán)力。
問：在營改增的過程中，為什么不考慮把中央和地方分成改成三比七、二比三。
許善達：因為中央政府七五二五的核心是每年稅收增量中央拿四分之三，這是我們分稅制最核心的一個內(nèi)容，其中有一部分還要返還到地方，實際上中央拿的是52%多。這是一個原則，不能退讓。如果把中央的比重下降了，在增量里邊中央可能拿不到一半了，這個方案是不能接受的。
問：您提到想用房產(chǎn)稅抑制房地產(chǎn)泡沫，您覺得有沒有其它的經(jīng)濟手段解決這個問題？
許善達：就是交易環(huán)節(jié)收消費稅。我就是這個建議，交易環(huán)節(jié)收百分之幾讓地方政府決定。只有交易環(huán)節(jié)稅收才能夠起到消除泡沫、抑制房價上漲的作用。
許善達簡介
許善達，高級經(jīng)濟師、教授、研究員，全國政協(xié)委員，國家稅務(wù)總局原副局長，中國注冊稅務(wù)師協(xié)會會長。
長期從事宏觀經(jīng)濟、財政、稅收、金融理論研究，擔(dān)任中國注冊稅務(wù)師協(xié)會會長，財政部會計準(zhǔn)則委員會委員，中國注冊會計師協(xié)會審計準(zhǔn)則委員會委員，多所大學(xué)兼職教授、特邀研究員。