全面深化改革之年的“重頭戲”是財(cái)稅改革，而重中之重?zé)o疑是預(yù)算改革�！�2014年政府工作報(bào)告》中關(guān)于財(cái)稅改革的描述始終圍繞著預(yù)算展開(kāi)，直接點(diǎn)出“預(yù)算”字眼多達(dá)六處，而通篇報(bào)告則有十處提及�！皩�(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”已被作為亟待達(dá)成的改革目標(biāo)。如此重大的改革議題說(shuō)明了什么？又意味著什么？各級(jí)政府、大小企業(yè)和廣大民眾又該如何理解當(dāng)下的預(yù)算改革，值得分析。
實(shí)現(xiàn)規(guī)范透明的預(yù)算制度還有很長(zhǎng)一段路要走
我們的預(yù)算管理制度和預(yù)算編制過(guò)程，與現(xiàn)代國(guó)家的預(yù)算體系相比還不那么規(guī)范，預(yù)算的公開(kāi)透明程度也沒(méi)那么高。換言之，大家對(duì)政府預(yù)算的來(lái)龍去脈并不熟悉。而從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，如果沒(méi)有規(guī)范和透明的預(yù)算制度為基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系，并實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，將非常困難。
那是不是我們應(yīng)該借鑒先進(jìn)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)——全面規(guī)范預(yù)算，并盡快公開(kāi)透明政府預(yù)算，就能實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)呢？如果要簡(jiǎn)單回答，那是肯定的，但要落實(shí)到具體的行動(dòng)方案上，卻不那么容易。
首先，中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度是“94稅改”之后逐步建立起來(lái)的，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期不同，也與主要發(fā)達(dá)國(guó)家迥異。要讓這一具有轉(zhuǎn)軌特征的預(yù)算制度迅速成型，還真沒(méi)有一蹴而就的特效手段。
其次，我們財(cái)稅改革的終極目標(biāo)是建立公共財(cái)政體系。而將政府的所有收支活動(dòng)納入預(yù)算管理是前提。雖然在2011年以后，我們?nèi)∠祟A(yù)算外資金的統(tǒng)計(jì)，但在實(shí)際運(yùn)行中，仍然有財(cái)政部門(mén)管不了的政府資金，游離于預(yù)算之外。預(yù)算管不了所有的政府資金已經(jīng)成為“實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算制度”的主要障礙。
最后，要建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度，就要對(duì)預(yù)算管理程序做大的調(diào)整，立法與司法都需要跟上。近期熱播的美劇——“紙牌屋”，各界觀影熱烈，仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。如果從預(yù)算管理的角度觀察，便可以看到：在法制框架下，其權(quán)力機(jī)構(gòu)將大量時(shí)間和精力，花在了討論乃至爭(zhēng)論預(yù)算及相關(guān)問(wèn)題上。就其過(guò)程而言，可以發(fā)現(xiàn)，所有爭(zhēng)議基礎(chǔ)是要讓民眾知道預(yù)算方案，讀懂預(yù)算內(nèi)容并參與預(yù)算決策(無(wú)論是間接還是直接)。
此三點(diǎn)之于今天的中國(guó)，都還有很長(zhǎng)一段路要走。
盡快規(guī)范預(yù)算制度有四步工作要做
怎么樣才可以讓我們的預(yù)算制度盡快規(guī)范起來(lái)，也能讓預(yù)算公開(kāi)透明走得更快一些呢？
第一步是要盡快實(shí)施全口徑的預(yù)算管理。
這一點(diǎn)最容易被忽視。因?yàn)榇蠹艺J(rèn)為預(yù)算制度規(guī)范是立法層面的內(nèi)容，但殊不知，若不能將所有的政府資金納入統(tǒng)一的預(yù)算管理范圍，一切的監(jiān)督都無(wú)從談起。目前看，公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和政府性基金預(yù)算完全可以涵蓋政府收支分類(lèi)的全部?jī)?nèi)容。這當(dāng)中除了公共財(cái)政預(yù)算相對(duì)完善，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的向中央上繳比例、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的覆蓋種類(lèi)和接軌、政府性基金預(yù)算的使用安排以及各預(yù)算分類(lèi)之間的相互平衡，都有大量的工作有待完善。而要實(shí)現(xiàn)規(guī)范預(yù)算制度，只有盡快實(shí)施全口徑預(yù)算管理，才能讓一切有章可循。
第二步是要制定預(yù)算改革的路線圖與時(shí)間表。
我國(guó)漸進(jìn)式改革的經(jīng)驗(yàn)是有步驟有條理地化解結(jié)構(gòu)性難題。預(yù)算改革也不例外。現(xiàn)在各方面對(duì)預(yù)算改革的期望很高，對(duì)公開(kāi)預(yù)算和參與預(yù)算的熱情都很大。但從專(zhuān)業(yè)角度來(lái)看，我國(guó)預(yù)算實(shí)施分級(jí)管理，公開(kāi)預(yù)算到底是公開(kāi)中央預(yù)算還是地方預(yù)算？預(yù)算公開(kāi)要到幾級(jí)科目？在多大范圍內(nèi)公開(kāi)預(yù)算？這些關(guān)鍵問(wèn)題往往不為外界熟知。理性的辦法是要擬定預(yù)算改革的路徑與進(jìn)度——將什么時(shí)候規(guī)范哪一級(jí)預(yù)算列入工作計(jì)劃，又在什么時(shí)候公開(kāi)哪一級(jí)預(yù)算的幾級(jí)科目作為任務(wù)目標(biāo)。唯有如此，一個(gè)科學(xué)而有效的預(yù)算改革，才能真正呈現(xiàn)于世人面前，也才能夠保證改革不走回頭路。
第三步是要建立多方參與預(yù)算改革的聯(lián)絡(luò)機(jī)制和公開(kāi)表達(dá)渠道。
我國(guó)預(yù)算改革不只是財(cái)政部門(mén)的“家務(wù)事”，也不只是全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)的例行公務(wù)，更不只是本屆政府施政方案之一。這項(xiàng)改革牽扯到我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的各個(gè)部門(mén)，關(guān)系到一般大眾的生活起居，涉及范圍異常廣泛。因此，預(yù)算改革應(yīng)該有一個(gè)多方探討、獲得共識(shí)的過(guò)程。因?yàn)轭A(yù)算管理的執(zhí)行方是各級(jí)政府，而預(yù)算執(zhí)行的受益方和監(jiān)督人又是社會(huì)各界。只要你或你的部門(mén)與政府預(yù)算有關(guān)，只要你或你的家庭關(guān)心政府公共服務(wù)的優(yōu)劣，那么為預(yù)算改革諫言都是很自然的事情。事實(shí)上，“聚眾人之財(cái)，辦眾人之事”是公共財(cái)政的核心要義，而預(yù)算改革的成功才可能推動(dòng)公共財(cái)政建設(shè)。
第四步是要促進(jìn)預(yù)算透明化運(yùn)行與精確化管理。
大多數(shù)人將預(yù)算透明，理解為公開(kāi)預(yù)算，特別是中央預(yù)算的全公開(kāi)。但實(shí)際上，真正與你休戚相關(guān)的預(yù)算是城市預(yù)算和地方預(yù)算。最低生活保障、失業(yè)救濟(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，往往是一個(gè)區(qū)域的事情。用于這些公共支出的財(cái)政資金，大多由地方政府負(fù)責(zé)。例如廣州市試行多年的預(yù)算公開(kāi)，已經(jīng)將大眾的目光聚焦在本地區(qū)的財(cái)政收支情況上。相對(duì)于預(yù)算透明，預(yù)算精確化管理更考驗(yàn)政府治理方式的科學(xué)性。我國(guó)一直重視對(duì)預(yù)算收入的預(yù)測(cè)，而忽視對(duì)預(yù)算支出的精確化測(cè)算，導(dǎo)致一些支出效率不高的領(lǐng)域長(zhǎng)期存在。未來(lái)的趨勢(shì)，還應(yīng)該將預(yù)算支出進(jìn)行精確化管理。畢竟大眾感受到的預(yù)算改革成果是預(yù)算支出是否提高了大家的生活福利，是否改善了公共服務(wù)。
理解預(yù)算才能更好地理解政府。健全的預(yù)算制度已經(jīng)成為現(xiàn)代國(guó)家治理體系的主要特征。有效地推進(jìn)預(yù)算改革需要多方的共同努力，現(xiàn)實(shí)中你、我、他都責(zé)無(wú)旁貸。