建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí)，將環(huán)境行政行為包含在可訴范圍內(nèi)。
建議不把外國(guó)或是國(guó)際組織在華分支、派出機(jī)構(gòu)納入環(huán)境公益訴訟的主體范疇。
制定司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境損害的賠償問題排除在環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求之外。
建議建立環(huán)境公益訴訟的抗訴制度，即讓檢察機(jī)關(guān)也參與到環(huán)境公益訴訟之中，發(fā)揮監(jiān)督和制衡作用。
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今年2月，一位石家莊市民因大氣污染起訴市環(huán)保局，在起訴受理上遭遇困難。圖為2月26日，行人在石家莊市廣安大街上等待通行。當(dāng)日，河北省持續(xù)霧霾天氣，河北11個(gè)設(shè)區(qū)市空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)全部達(dá)到重度污染級(jí)別�！ �
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2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》被認(rèn)為是史上最好的環(huán)保法，其中一個(gè)亮點(diǎn)是第58條授予社會(huì)組織以環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。該條和《民事訴訟法》第55條之規(guī)定結(jié)合起來，成為環(huán)境公益訴訟的相互支持條款。由于該條的規(guī)定比較原則，立法界、司法界、環(huán)保界和學(xué)術(shù)界目前對(duì)其的理解和看法不盡相同。基于此，最高人民法院正在進(jìn)行該條規(guī)定的司法解釋工作。
環(huán)境公益訴訟在我國(guó)是一個(gè)全新的實(shí)踐問題，對(duì)該條實(shí)施后可能遇到的理論和現(xiàn)實(shí)問題，我們需要進(jìn)行充分探討。這對(duì)環(huán)境公益訴訟制度能否有效實(shí)施，有著關(guān)鍵作用。
新《環(huán)境保護(hù)法》第58條之規(guī)定是否包括環(huán)境行政公益訴訟
新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害公共利益的行為”，符合法定條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。而在實(shí)際工作之中，直接污染環(huán)境、破換生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，主要還是環(huán)境民事行為，其次才是環(huán)境行政行為。法條中規(guī)定的“行為”是否包括環(huán)境行政行為？
依據(jù)行政法基本理論，以行政行為所針對(duì)的相對(duì)人是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，行政行為可分為具體行政行為和抽象行政行為。環(huán)境行政行為基于此標(biāo)準(zhǔn)，也可以分為具體環(huán)境行政行為和抽象環(huán)境行政行為。有人認(rèn)為，該條并未對(duì)可起訴行為作出僅限于民事行為的規(guī)定，因此對(duì)諸如許可、處罰等環(huán)境具體行政行為，若引起污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害公共利益的法定后果，應(yīng)當(dāng)可以對(duì)其提起環(huán)境行政公益訴訟。但是，對(duì)諸如規(guī)劃、決策等抽象環(huán)境行政行為，能否提起環(huán)境行政公益訴訟，尚無(wú)法得出明確結(jié)論。
目前，環(huán)境保護(hù)部、最高人民法院、全國(guó)人大法工委、全國(guó)人大環(huán)資委的部分人士在研討中對(duì)環(huán)境公益訴訟是否包括環(huán)境抽象行政行為尚未形成統(tǒng)一意見。因此，在此次司法解釋的制定工作中，有必要針對(duì)此問題予以明確。
由于該條并沒有明確排除環(huán)境行政公益訴訟，建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)著眼于寬松的解釋而非狹窄的解釋，將具體環(huán)境行政行為包含在內(nèi)。與此同時(shí)，基于立法和立法解釋具有發(fā)展性的特點(diǎn)，司法解釋還應(yīng)當(dāng)將抽象環(huán)境行政行為也納入受案范圍。這是因?yàn)椋h(huán)境公權(quán)的特性使得環(huán)境抽象行政行為在某些情況下，對(duì)環(huán)境的破壞比具體的環(huán)境民事行為范圍更大、程度更深，造成的環(huán)境損失也更為嚴(yán)重，所以也就更需要接受環(huán)境私權(quán)對(duì)其的限制與監(jiān)督。只有這樣，才能充分發(fā)揮環(huán)境私權(quán)對(duì)環(huán)境公權(quán)全方位的監(jiān)督作用，也才能更符合立法本意。
在不修改《行政訴訟法》的前提下是否可以提起環(huán)境行政公益訴訟
在此次新《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，2012年修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。一些學(xué)者根據(jù)時(shí)間上的先后順序和法律上的效力等級(jí)差異提出，新《環(huán)境保護(hù)法》的公益訴訟條款是依據(jù)《民事訴訟法》第55條所制定的，其實(shí)是落實(shí)《民事訴訟法》第55條規(guī)定的具體立法措施。但是，仔細(xì)分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)該觀點(diǎn)也會(huì)推導(dǎo)出這樣一個(gè)結(jié)果，即因當(dāng)前我國(guó)《行政訴訟法》并沒有對(duì)環(huán)境公益訴訟制度做出相應(yīng)規(guī)定，所以新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的環(huán)境公益訴訟就不應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境行政公益訴訟。一些學(xué)者還認(rèn)為，對(duì)訴訟基本規(guī)定做出修改或者補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)通過修改訴訟基本法而不是由全國(guó)人大常委制定非基本法律予以解決。
新《環(huán)境保護(hù)法》是全國(guó)人大常委會(huì)制定的綜合型的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法，其對(duì)訴訟制度做出基本規(guī)定的主要原因在于，按照《立法法》，全國(guó)人大常委會(huì)通過的法律也可以修改或者制定訴訟和仲裁制度。
基于此，新《環(huán)境保護(hù)法》可以直接規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟制度而無(wú)需《行政訴訟法》做出相應(yīng)修改。當(dāng)然，若《行政訴訟法》對(duì)行政公益訴訟做出相關(guān)規(guī)定，這將有利于我國(guó)法律體系的銜接與統(tǒng)一，且有利于新《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)環(huán)境公益訴訟規(guī)定的有效落實(shí)。
能否提起環(huán)境公益賠償訴訟
當(dāng)前，《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護(hù)法》第58條都只規(guī)定了符合公益訴訟法定條件的原告享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但沒有明確原告是否可以要求請(qǐng)求金錢損害賠償?shù)膯栴}。
在我國(guó)，當(dāng)一項(xiàng)環(huán)境行為既損害環(huán)境公益又損害環(huán)境私益時(shí)，環(huán)境私益的受害者可以通過提起環(huán)境私益侵權(quán)救濟(jì)之訴，要求得到賠償或是補(bǔ)償。那么，環(huán)境公共利益受到損害的賠償問題又如何解決？目前，我國(guó)的通常作法主要是通過以下兩種措施：一是環(huán)境公益訴訟原告請(qǐng)求法院判令被告對(duì)受損的環(huán)境停止侵害、予以修復(fù)；二是環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害公共利益的行為予以行政處罰，并征收相關(guān)的費(fèi)用。這些措施可以有效地實(shí)現(xiàn)讓污染環(huán)境、破壞生態(tài)的責(zé)任人付出代價(jià)的目的。
然而，若是環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求包括損害賠償?shù)恼?qǐng)求，那么必然涉及環(huán)境公共利益的損害賠償金給誰(shuí)的問題，也必然會(huì)涉及環(huán)境公共利益損失的核算問題。如果由誰(shuí)提起損害賠償就給誰(shuí)，明顯是不符合環(huán)境公益訴訟設(shè)立的初衷的。
因此，基于環(huán)境公益賠償訴訟問題的復(fù)雜性以及損害賠償核算的差異性，建議最高人民法院在制定司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境損害的賠償問題排除在環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求之外。當(dāng)然，若國(guó)家決定要建立統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟賠償制度，也可以規(guī)定環(huán)境公益訴訟的訴訟請(qǐng)求中包括損害賠償請(qǐng)求，前提條件是，賠償金應(yīng)當(dāng)劃入由國(guó)家設(shè)立和監(jiān)管的環(huán)境保護(hù)公益基金，專項(xiàng)用于一定地區(qū)的生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工作。
誰(shuí)可以提起和參與訴訟
環(huán)境公益訴訟的主體問題有二：
一是外國(guó)社會(huì)組織能否在中國(guó)提起環(huán)境公益訴訟的問題。我國(guó)《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護(hù)法》第58條都沒有對(duì)社會(huì)組織的國(guó)別性做出明確規(guī)定。但是，若是一些國(guó)外甚至國(guó)際NGO組織的分支、派出機(jī)構(gòu)，符合我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的法定條件，能否提起環(huán)境公益訴訟？基于環(huán)境問題的復(fù)雜性以及外國(guó)或國(guó)際組織與我國(guó)社會(huì)組織的差異性，以及政治和社會(huì)權(quán)利的國(guó)籍屬性，建議不應(yīng)當(dāng)把外國(guó)或是國(guó)際組織在華分支、派出機(jī)構(gòu)納入環(huán)境公益訴訟的主體范疇。
其二，多個(gè)社會(huì)組織(包括本地組織和外地組織)的聯(lián)合或協(xié)作問題。在實(shí)際工作之中，往往存在某一環(huán)境公益訴訟是由同一或不同區(qū)域的社會(huì)組織，通過聯(lián)合或協(xié)作才得以為法院所受理的情況。因此，最高人民法院對(duì)于如何規(guī)范不同社會(huì)組織的聯(lián)合與協(xié)作問題，也應(yīng)在制定司法解釋的過程中予以重視，并解決。
針對(duì)同一環(huán)境行為不同主體提起相同請(qǐng)求和不同主體提起請(qǐng)求不同的問題
對(duì)一個(gè)不僅造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞，還損害公共利益的行為，存在多個(gè)社會(huì)組織對(duì)該行為提起環(huán)境公益訴訟的可能。當(dāng)發(fā)生不同的社會(huì)組織分別提出環(huán)境公益訴訟而且訴訟請(qǐng)求不完全一致時(shí)，若是一一加以審理肯定是不現(xiàn)實(shí)的，故有必要對(duì)多主體各自提起的環(huán)境公益訴訟案件進(jìn)行科學(xué)劃分，對(duì)其合并或分別審理。對(duì)于訴訟請(qǐng)求相同的公益訴訟可以要求多個(gè)提起訴訟的社會(huì)組織作為共同原告，對(duì)于訴訟請(qǐng)求既有相同之處也有不同之處的訴訟應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，即對(duì)訴訟請(qǐng)求中的相同之處予以合并審理，不同之處由各社會(huì)組織單獨(dú)提起訴訟。
此外，在美國(guó)環(huán)境公民訴訟的發(fā)展過程中，為解決公民訴訟毫無(wú)節(jié)制地影響環(huán)保部門正常執(zhí)法的問題，規(guī)定了60日前的事先告知義務(wù)(即60日提示期)，即在訴訟提起前，給予環(huán)境行政機(jī)關(guān)60日的期限來做出相應(yīng)的回復(fù)或措施，若60日期限屆滿還沒有相應(yīng)的回復(fù)或有效措施，法院將受理該訴訟。在我國(guó)，現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條和新《環(huán)境保護(hù)法》第58條中都沒有對(duì)提示期做出相應(yīng)的規(guī)定。
在實(shí)踐之中，一般存在訴前調(diào)解或者協(xié)商制度。該制度并沒有在環(huán)境公益訴訟制度中以法律方式確定下來。基于此，建議最高人民法院制定司法解釋時(shí)，可考慮建立環(huán)境公益訴訟的訴前協(xié)商制度，讓社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)、污染企業(yè)坐在一起進(jìn)行調(diào)解、協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)約訴訟資源的目的。
如何處理環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟、環(huán)境公益訴訟和國(guó)家環(huán)境利益訴訟關(guān)系
其一，要正確處理環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟的關(guān)系。
當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境公益訴訟一般不涉及環(huán)境私益訴訟。依據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，當(dāng)發(fā)生污染大氣、破壞景觀等行為損害社會(huì)公共利益而非損害國(guó)家環(huán)境權(quán)益、私人環(huán)境權(quán)益的行為時(shí)，可以由符合法定條件的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟實(shí)現(xiàn)維權(quán)。若私人排他性的環(huán)境權(quán)益在環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件之中受到侵害，則可以根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定提起環(huán)境民事或行政訴訟實(shí)現(xiàn)維權(quán)。且依據(jù)2014年6月23日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第4部分第11條中的規(guī)定，同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為既損害公共利益也損害其他主體民事合法權(quán)益的，符合法定條件的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織提起公益訴訟，不影響受害人另行提起民事訴訟。
但是，對(duì)同一環(huán)境違法行為而分別提起的環(huán)境公益和私益訴訟，實(shí)際上是同一為行為所引起的多個(gè)結(jié)果(即一因多果)。而我國(guó)在環(huán)境民事侵權(quán)訴訟中存在的問題，卻沒有因上述法律法規(guī)及相關(guān)意見的出臺(tái)而有所改變，還有可能使得國(guó)家訴訟資源因過于側(cè)重環(huán)境公益訴訟和環(huán)境私益訴訟的區(qū)分而浪費(fèi)。因此，建議在此次最高人民法院制定司法解釋時(shí)，要科學(xué)、合理地處理環(huán)境公益訴訟與環(huán)境私益訴訟的關(guān)系，不僅要考慮到兩者之間緊密的聯(lián)系性，也要考慮到兩者之間的差異。
其二，要科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國(guó)家環(huán)境利益訴訟的問題。
按照我國(guó)《憲法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的水資源諸如水流、湖泊、海洋等，其所有權(quán)主要是由國(guó)家或集體享有，同時(shí)有關(guān)單位、組織和個(gè)人也可以依法或者依合同享有部分權(quán)能。當(dāng)這類權(quán)益被侵犯時(shí)，一般是由國(guó)家、集體組織或部分權(quán)能的享有者提起國(guó)家環(huán)境利益訴訟或環(huán)境私益訴訟。但是，對(duì)于遭受污染、破壞的客體，如沒有確權(quán)的部分灘涂、荒山、荒地以及大氣環(huán)境等，既不屬于國(guó)家所有也不屬于集體所有，本人認(rèn)為可以授權(quán)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)此類客體的目的。
當(dāng)然，基于環(huán)境問題的復(fù)雜性、不特定性，也不排除一個(gè)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為，存在同時(shí)侵犯國(guó)家環(huán)境權(quán)益、社會(huì)環(huán)境權(quán)益以及私人環(huán)境權(quán)益的現(xiàn)實(shí)情況。因此，有必要科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國(guó)家環(huán)境利益訴訟之間的關(guān)系，以期有效應(yīng)對(duì)此種情況的發(fā)生。
目前，我國(guó)河流、礦藏、海洋及海洋灘涂等資源的權(quán)屬都已確權(quán)完畢，這就使得純粹屬于社會(huì)公共利益領(lǐng)域的資源或者環(huán)境因素越來越少，也使得只涉及社會(huì)公共利益的環(huán)境訴訟越來越少。這意味著相關(guān)的訴訟大多數(shù)是國(guó)家利益訴訟。這就表明，國(guó)家海洋行政主管部門可以代表國(guó)家對(duì)污染或破壞生態(tài)給國(guó)家造成重大生態(tài)或財(cái)產(chǎn)損失的行為，提起國(guó)家環(huán)境損害賠償之訴，且該訴訟不屬于環(huán)境公益訴訟而應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家環(huán)境利益之訴。
但是，在實(shí)際發(fā)生的海洋環(huán)境污染事件之中，往往存在既損害國(guó)家所有的海洋生態(tài)權(quán)益，也損害社會(huì)公眾享有的公共利益，還損害在海域之中享有開發(fā)利用權(quán)能的私人權(quán)益的情形。因此，對(duì)大面積污染海洋環(huán)境并造成重大損失的行為提起訴訟，必然會(huì)既涉及環(huán)境公益訴訟，也會(huì)涉及國(guó)家環(huán)境利益賠償之訴和環(huán)境私益侵權(quán)之訴。
基于此，最高人民法院在制定司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確社會(huì)利益與國(guó)家權(quán)益之間的關(guān)系，為科學(xué)處理環(huán)境公益訴訟和國(guó)家環(huán)境利益訴訟的關(guān)系提供法律基礎(chǔ)。
如何界定“不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”
目前，我國(guó)環(huán)境社會(huì)組織的發(fā)展極不平衡，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)我國(guó)當(dāng)前約有近2000家環(huán)保社會(huì)組織，其中符合新《環(huán)境保護(hù)法》提起訴訟條件的僅300來家。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這300來家社會(huì)組織中，有技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件提起訴訟的大約不到一半，有意愿從事環(huán)境公益訴訟的更少。其主要原因在于我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織沒有自身經(jīng)濟(jì)來源，大多靠社會(huì)捐助或國(guó)家?guī)椭鷣砭S持，以致其工作難以全面、持續(xù)開展。
因此，環(huán)保社會(huì)組織如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是司法解釋應(yīng)當(dāng)兼顧的問題�；谖覈�(guó)當(dāng)前環(huán)保組織的生存現(xiàn)狀，如果社會(huì)組織不接受社會(huì)捐助或社會(huì)幫助是難以生存下去的。新《環(huán)境保護(hù)法》第58條第三款規(guī)定“提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”，太不明確，如社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)收益一旦與訴訟掛鉤，就可能違反該項(xiàng)法律，從而使得社會(huì)組織對(duì)提起公益訴訟產(chǎn)生畏懼心理。因此，有必要對(duì)何為“通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”予以界定。
如果提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織，要求被告把損害環(huán)境公共利益的賠償金直接支付給社會(huì)組織，這顯然是符合法條規(guī)定的牟取經(jīng)濟(jì)利益的行為。但是，那些通過獲取社會(huì)資金開展運(yùn)營(yíng)，且不通過訴訟直接獲取經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)組織，能否提起環(huán)境公益訴訟？本人認(rèn)為是可以的。建議最高人民法院制定司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)“不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”予以明確界定，即不得通過訴訟向被告或者其他訴訟當(dāng)事人要求得到賠償或其他經(jīng)濟(jì)利益。
訴訟是否符合公序良俗、檢察機(jī)關(guān)能否抗訴的問題
在環(huán)境公益訴訟中，其對(duì)象是污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，面積大、涉及方面多，而且原告提起訴訟的目的、動(dòng)機(jī)往往不盡相同，不排除部分社會(huì)組織提起訴訟是出于公益目的，但也不能排除有部分組織是出于其他目的。因此，最高人民法院制定司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前我國(guó)訴訟程序法規(guī)定的基礎(chǔ)，細(xì)化環(huán)境公益訴訟的條件和程序，使其符合公序良俗的要求，維護(hù)國(guó)家、集體、社會(huì)和個(gè)人的利益。
此外，在實(shí)際訴訟過程之中往往存在原被告之間相互妥協(xié)的情況，以至于可能損害社會(huì)和個(gè)人利益的問題。對(duì)于這種情況，建議建立環(huán)境公益訴訟的抗訴制度，即讓檢察機(jī)關(guān)也參與到環(huán)境公益訴訟之中，作為環(huán)境公益訴訟力量架構(gòu)中的重要一極，發(fā)揮監(jiān)督和制衡作用。這樣既有利于充分發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的監(jiān)督作用，也有利于環(huán)境公益訴訟在法制的軌道上有效運(yùn)行。
[相關(guān)鏈接]
《民事訴訟法》
第五十五條 對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。
《環(huán)境保護(hù)法》
第五十八條 對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：
(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；
(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。
符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。
