●隨著絕大多數(shù)行政審批轉為注冊制，國家發(fā)改委的職能應轉向以中長期國家經(jīng)濟戰(zhàn)略職能為主，淡化宏觀調控主體地位。宏觀調控職能主要放在央行和財政部。微觀規(guī)制職能主要放在市場監(jiān)管部門，形成獨立高效的市場監(jiān)管體制。
●穩(wěn)健的貨幣政策與金融市場化改革相結合，盡可能避免過多依賴向市場注入流動性解決問題，轉向主要依靠金融市場化改革盤活存量資金，引導資金支持實體經(jīng)濟轉型，從而改善整個資源配置效率。統(tǒng)籌利率市場化與打破銀行業(yè)壟斷，在利率市場化取得階段性成果的基礎上，由央行統(tǒng)籌利率市場化與打破銀行業(yè)壟斷，把金融改革的重點放在發(fā)展民營銀行、促進銀行業(yè)之間公平競爭上。
●把培育公共資源市場作為發(fā)展政府購買公共服務重大任務。著眼于2020年基本公共服務均等化總體目標實現(xiàn)，發(fā)展政府購買公共服務，需要從形成公共資源配置的社會化、市場化的制度安排入手，加快公共服務體制創(chuàng)新，形成公共服務領域開放競爭的新格局。
十八屆三中全會決定提出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林對《經(jīng)濟參考報》記者表示，“市場決定”不是不要政府作用，而是需要在尊重市場規(guī)律前提下更好地發(fā)揮政府作用，其中關鍵在于深化以簡政放權為重點的政府改革，以全面實施負面清單管理為重點破題政府職能轉變。
全面實行負面清單管理的四個作用
《經(jīng)濟參考報》：李克強總理強調政府職能轉變是一場自我革命，要有敢啃“硬骨頭”的勇氣，但是政府職能轉變說起來簡單，但是執(zhí)行起來困難重重，尤其是讓習慣了處處伸手的政府輕易簡政放權談何容易，您認為要轉變政府職能選擇哪里破題為好？
遲福林：過去10多年，雖然把政府職能轉變作為市場化改革的重點，但由于政府與市場關系邊界的模糊，政府保留了比較大的自由裁量權，使得行政配置資源的格局很難改變。未來幾年，要以全面推行負面清單管理為重點，形成行政體制改革的綜合性改革方案，實現(xiàn)政府職能轉變的新突破。負面清單管理是政府經(jīng)濟管理方式的重大改變。
《經(jīng)濟參考報》：全面實施負面清單管理將會產生哪些實際作用？
遲福林：我認為，推行負面清單管理會產生四個有利于的作用。
有利于明確界定政府與市場邊界。正面清單管理可以在政府與市場邊界模糊的條件下施行。而實現(xiàn)負面清單管理首先需要重新界定政府與市場、政府與企業(yè)的邊界，在規(guī)范政府干預市場裁量權的同時，實現(xiàn)政府職能履行的公開透明。
有利于實現(xiàn)政府向市場放權到位。負面清單管理的重要特征是實現(xiàn)市場主體“法無禁止即可為”，公權力“法無授權不可為”。明確各級政府權力清單，可望通過把過泛、過濫干預市場的政府權力真正關進制度的籠子里。
有利于倒逼行政權力結構調整優(yōu)化。推行負面清單管理涉及行政審批、市場監(jiān)管等權力結構的調整，更涉及深層次的決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的重新配置，以及中央地方權力結構的變動。
有利于建設法治政府，并實現(xiàn)政府與市場關系法定化。負面清單管理的重要前提是政府依法管理經(jīng)濟，要求政府與市場關系明確化、法定化，由此倒逼法治政府制度框架的確立。
此外，負面清單管理還可倒逼行政審批制度改革�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，絕大多數(shù)領域，內外資應當是待遇平等的。上海自由貿易實驗區(qū)雖然是對外的，更重要的意義在于倒逼國內行政審批制度改革，為全國理順政府與市場關系探索經(jīng)驗。
負面清單管理在我國還是一個新生事物，許多地方政府仍處于觀望態(tài)度。明確普及負面清單管理的時間表，推動負面清單管理在更多地區(qū)實驗。
審批經(jīng)濟是我國走向現(xiàn)代市場經(jīng)濟過程中的一大“頑疾”，涉及多方面的利益關系調整。從改革實踐看，行政層面的強力推動很重要，但在缺乏改革氛圍的情況下，并不能單靠行政層面的推動解決問題。建議參照國際慣例，編制各省市經(jīng)商便利指數(shù)，逐年公布，不僅可以作為企業(yè)投資的指南，還可以形成地方政府競相加快行政審批制度改革的社會氛圍，引導行政審批制度改革避免走過場、走形式，真正達到改善營商環(huán)境的目的。
實現(xiàn)政府職能轉變新突破的三項重點任務
《經(jīng)濟參考報》：一旦真的全面實行負面清單管理就可以形成以負面清單管理帶動政府職能轉變，推動政府簡政放權，形成政府有效履行經(jīng)濟職能的制度框架，您認為要實現(xiàn)以上這些目標需要從哪些方面進行改革？
遲福林：我認為，首先，要建立公平競爭導向的宏觀調控；其次，與推行負面清單管理相配套，推進市場監(jiān)管由行政為主向法治化為主的轉變；最后，以政府購買公共服務為重點創(chuàng)新公共服務體制。
《經(jīng)濟參考報》：“市場決定”不是不要政府，而是需要一個尊重市場規(guī)律的有為、有效、有力、有責的政府。您對建立公平競爭導向的宏觀調控有哪些建議？
遲福林：建立公平競爭導向的宏觀調控需要從三方面著手。第一，將宏觀調控與行政審批職能嚴格分開。
盡快改變利用控制要素價格、控制投資準入、控制土地供應量等手段調控經(jīng)濟的狀況。實行宏觀調控與行政審批職能分設，優(yōu)化宏觀調控職能和機構設置。進一步明確區(qū)分國家中長期戰(zhàn)略職能、宏觀調控職能、微觀規(guī)制職能。隨著絕大多數(shù)行政審批轉為注冊制，國家發(fā)改委的職能應轉向以中長期國家經(jīng)濟戰(zhàn)略職能為主，淡化宏觀調控主體地位。宏觀調控職能主要放在央行和財政部。微觀規(guī)制職能主要放在市場監(jiān)管部門，形成獨立高效的市場監(jiān)管體制。
第二，貨幣政策與金融市場化改革有機結合。
穩(wěn)健的貨幣政策與金融市場化改革相結合，盡可能避免過多依賴向市場注入流動性解決問題，轉向主要依靠金融市場化改革盤活存量資金，引導資金支持實體經(jīng)濟轉型，從而改善整個資源配置效率。統(tǒng)籌利率市場化與打破銀行業(yè)壟斷，在利率市場化取得階段性成果的基礎上，由央行統(tǒng)籌利率市場化與打破銀行業(yè)壟斷，把金融改革的重點放在發(fā)展民營銀行、促進銀行業(yè)之間公平競爭上。加快人民幣匯率形成機制改革，實現(xiàn)利率市場化與人民幣匯率形成機制改革協(xié)調推進，盡快實現(xiàn)資本項目開放和人民幣國際化的新突破。
第三，財政政策與財稅體制體制改革有機結合。
積極的財政政策要為財稅體制改革創(chuàng)造條件，按照市場決定資源配置的要求，建議盡快出臺新一輪財稅體制改革行動方案。改變財政收支增幅與GDP掛鉤，按照基本公共服務均等化的要求，盡快清理與GDP掛鉤的財政收支項目。逐步清理和取消各種不合理的稅收優(yōu)惠，使財稅政策維護全國統(tǒng)一大市場。強化財稅體制的再分配功能。推進以直接稅為主的稅制轉型，修訂《消費稅暫行條例》，由向企業(yè)征收改為向居民征收，由“價內征收”轉向“價外征收”；以房產稅、遺產稅和贈予稅的開征為重點，健全財產稅體系。加快調整財政支出結構，盡快形成公共財政基本格局。推動結構性減稅，改革個人所得稅，減輕居民個人以及個體工商戶個人所得稅負擔。盡快普及服務業(yè)增值稅改革，切實減輕小型微型企業(yè)稅費負擔。
《經(jīng)濟參考報》：作為發(fā)展轉型中的大國，發(fā)展市場經(jīng)濟不僅會出現(xiàn)“市場失靈”，還會出現(xiàn)“市場失陷”，這就需要更好地發(fā)揮政府作用，把市場監(jiān)管作為政府的一項重要職能。未來幾年，加快行政管理體制改革，建設有為政府重要的任務之一就是推進市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉變，維護市場秩序，彌補市場失靈，那么推進市場監(jiān)管由行政為主向法治化為主的轉變，有哪些政策建議？
遲福林：一是適應負面清單管理，建立以事后監(jiān)管為主的新體制。少前置性的審批，對于必須保留的審批事項，列出“負面清單”，改變目前投資管理中“重審批、輕管理”的狀況，通過反壟斷審查、金融審慎監(jiān)管、城市布局規(guī)劃、環(huán)境和生態(tài)保護要求、勞動者權益保護、技術法規(guī)和標準等手段，加強對企業(yè)經(jīng)營活動的監(jiān)管，構建風險防御體系。把全面推行“負面清單”管理作為行政審批改革的大方向，把行政審批與市場監(jiān)管嚴格分開，建立以事后監(jiān)管為主的市場監(jiān)管體制框架。
二是組建綜合性、強有力的市場監(jiān)管機構。與大部門體制改革統(tǒng)籌考慮，盡快從國家層面調整監(jiān)管權力結構，整合監(jiān)管機構，組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構。調整市場監(jiān)管權力結構，建立決策和執(zhí)行嚴格分開的執(zhí)法監(jiān)督機構。新組建的機構要作為執(zhí)行機構依法設定，實行決策和執(zhí)行嚴格分開的新體制，并具有很強的專業(yè)性。包括：成立國務院消費市場監(jiān)管委員會，整合國家工商總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局等市場監(jiān)管職能，強化消費市場監(jiān)管的統(tǒng)一性、有效性。強化國務院反壟斷委員會功能，整合商務部、國家發(fā)改委、國家工商總局的反壟斷執(zhí)法權，著力增強其反行政壟斷的功能；由人民銀行統(tǒng)籌，從完善“一行三會”協(xié)調機制入手完善金融監(jiān)管，從對金融機構本身的監(jiān)管為主轉變?yōu)閷鹑谛袨榈谋O(jiān)管為主，逐步由分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管模式。
三是形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律、社會監(jiān)管的合力。推進市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉型，需要把發(fā)展門類齊全的市場中介組織體系作為重大任務。將更多行業(yè)管理職能轉交給社會，以強化行業(yè)自律、社會監(jiān)督。與政府簡政放權的改革相配套，加快推動現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會的“政會分開”、去行政化，支持各個行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會。規(guī)范行業(yè)組織法人治理結構。
四是形成市場監(jiān)管的法律框架。盡快把負面清單管理納入行政許可法，為統(tǒng)籌行政審批與監(jiān)管改革提供法律依據(jù)。研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》，確立市場監(jiān)管機構的法律地位；對市場監(jiān)管對象違法行為的嚴格制裁、對監(jiān)管者不當監(jiān)管的嚴格罰處加以規(guī)定；嚴格規(guī)范市場監(jiān)管程序，以法律制約監(jiān)管權力。修改《食品安全法》和《藥品管理法》，實行最嚴格的食品藥品安全監(jiān)管制度，完善食品藥品監(jiān)管體制，加大違法行為懲處力度，對網(wǎng)購食品藥品等監(jiān)管空白地帶進行法律規(guī)范。將反行政壟斷納入《反壟斷法》，對國有壟斷行業(yè)、城市公用事業(yè)、公共服務領域相關行業(yè)監(jiān)管內容進行清理、修改，使這些行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)公平競爭。
《經(jīng)濟參考報》：政府購買公共服務作為公共服務市場化最重要的制度安排之一，已在世界許多國家被確立為重要的公共服務供給機制。近一段時間以來，您一直呼吁要推進政府購買公共服務，具體要如何來購買哪些服務，改革應從哪些方面推進？
遲福林：第一，把培育公共資源市場作為發(fā)展政府購買公共服務重大任務。著眼于2020年基本公共服務均等化總體目標實現(xiàn)，發(fā)展政府購買公共服務，需要從形成公共資源配置的社會化、市場化的制度安排入手，加快公共服務體制創(chuàng)新，形成公共服務領域開放競爭的新格局。
全面放開公共資源市場，包括民生類公共資源市場、城鎮(zhèn)化發(fā)展的公共資源市場、政府后勤類公共資源市場。
第二，將政府購買公共服務納入政府采購的范圍。
修訂《政府采購法》，將采購法中的“服務”從行政機構接受的服務擴展到公共服務，同時增加相應的條款和內容，使政府購買公共服務行為有法可依。在國家層面盡快出臺相關指導意見，確立政府購買公共服務的主要目標、基本原則、主要內容、職責范圍、體制機制、監(jiān)督和評估等等。制定政府購買公共服務的指導性目錄，明確政府購買公共服務的范圍、種類和標準。進一步明確財政程序，規(guī)范購買流程，提高政府購買公共服務的效率和透明度，使政府購買公共服務行為有章可循。
第三，加大培育社會組織、機構和企業(yè)作為公共服務的承擔主體。
政府每年向全社會公布具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織、機構和企業(yè)目錄，為社會組織、機構和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長機會。
積極探索社會組織的“孵化模式”，從創(chuàng)辦、起步階段就對社會組織給予關鍵性支持。對社會組織承擔公共服務實行更加優(yōu)惠的稅收和財政政策，形成社會組織發(fā)展的長效機制，促進社會組織的大發(fā)展。
第四，以公益性為目標加快事業(yè)機構與社會組織改革。
盡快打破事業(yè)機構在公共服務領域的行政壟斷。把形成公共服務多元供給主體、多元競爭主體作為新階段發(fā)展和完善政府購買公共服務的重大任務。
以公益性為目標加快事業(yè)機構去行政化的改革進程。盡快取消事業(yè)機構行政級別，真正把事業(yè)機構改造成為法定機構。加快公共服務立法。
第五，建立法治化的公共服務監(jiān)管體制。建議出臺《公共資源監(jiān)管法》。明確界定公共資源社會化、市場化配置的范圍和監(jiān)管程序。建立公開透明的公共服務購買流程。引入第三方監(jiān)督，防止政府購買公共服務過程中的權力尋租。建立社會組織信息披露制度和政府購買公共服務的績效指標，構建科學合理的政府購買公共服務績效評估體系。
加快法治政府的建設進程
《經(jīng)濟參考報》：多年來，政府干預市場的行為層出不窮，雖然社會各界一直呼吁政府減少對市場的直接干預，但是政府這只有形之手卻屢屢越位，而未受到有效約束，您認為根源在什么地方？
遲福林：多年來，政府干預市場的權力得不到有效約束，很大程度上在于規(guī)范政府行為的相關立法、司法的不健全。因此，要把建設法治政府作為行政體制改革的重大任務，切實將政府不適當干預市場的權力關進法治的籠子里。
《經(jīng)濟參考報》：既然已經(jīng)認識到法律對規(guī)范政府行為的重要性，而且即將召開的十八屆四中全會也將“依法治國”定為主題，那么您認為，未來的立法和司法應該從哪些方面入手？
遲福林：我認為，主要從三個大方面入手。
第一，加快政府與市場關系的立法。確立以政府與市場關系立法帶動經(jīng)濟體制改革的新思路，從修改完善企業(yè)國有資產法律體系、國家宏觀調控法律體系、市場監(jiān)管法律體系等入手，厘清政府的職能邊界，并以法律的形式確立下來。
——修改完善《企業(yè)國有資產法》。將大量非經(jīng)營性國有資產納入《企業(yè)國有資產法》。將事業(yè)單位、政府樓堂館所等非經(jīng)營性國有資產納入《企業(yè)國有資產法》，統(tǒng)一管理，真正實現(xiàn)“公有制經(jīng)濟財產權不可侵犯”。從法律上明確公益性國有企業(yè)功能。修改《預算法》，將公益性國企歸口國家公共財政統(tǒng)一管理，并對提高國有企業(yè)收租分紅比例作出具體規(guī)定。《企業(yè)國有資產法》要從法律上明確公益性國企的經(jīng)營目標和管理體制。依法規(guī)范國有資產管理。確立以管資本為主的國有資本管理體制，對組建國有資本運營公司的運作目標、體制安排進行規(guī)范。
——加快完善國家宏觀調控法律體系。出臺《國家宏觀調控法》，嚴格限定政府宏觀調控的條件、目標、手段。修改《預算法》，對政府財政預算平衡作出規(guī)定，限定積極財政政策和緊縮性財政政策的適用條件，規(guī)范財政政策的手段和范圍。修改《中國人民銀行法》，確立央行制定與實施貨幣政策的主體地位，確保把保持貨幣幣值穩(wěn)定、防止通貨膨脹作為貨幣政策的首要目標；依法將央行貨幣政策委員會從目前的咨詢議事機構提升為決策機構，并增加貨幣政策的透明度。
——加快完善市場監(jiān)管的法律體系。修改《食品安全法》和《藥品管理法》，實行最嚴格的食品藥品安全監(jiān)管制度，完善食品藥品監(jiān)管體制，重新界定責任主體，加大違法行為懲處力度，對網(wǎng)購食品藥品等監(jiān)管空白地帶進行規(guī)范。修改《證券法》，為資本市場進一步的市場化改革和保護投資者利益提供法律依據(jù)，重點：建立專章，突出建立中小投資者權益保護制度；推行注冊制的發(fā)審制度，強化信息披露，規(guī)范退市制度；界定好交易所的屬性和職責，定位好自律監(jiān)管與行政監(jiān)管之間的關系，依法賦予證券交易所更大的權力；加大證券違法的懲處力度。修改《反不正當競爭法》，一是擴大不正當競爭行為的范圍，把互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)絡購物等新經(jīng)濟形態(tài)納入反不正當競爭法的范疇。二是明確執(zhí)法主體。明確國務院工商行政管理部門和地方各級工商行政管理部門作為執(zhí)法的責任主體。三是考慮到最高限額20萬的罰款導致違法成本過低，進一步加大違法罰款力度。
——盡快出臺《公共資源監(jiān)管法》。明確界定公共資源市場化配置的范圍和監(jiān)管程序。適應資源性產品價格改革的客觀要求，明確界定自然性資源產權，完善土地、礦產資源、河流、森林、山嶺等交易方式。適應破除行政壟斷的客觀要求，明確界定社會性公共資源產權，推進各類公共工程承包經(jīng)營權配置的市場化，在城鎮(zhèn)公用事業(yè)領域特許經(jīng)營權的出讓上全面引入競爭機制。適應公共服務體制創(chuàng)新的客觀要求，明確界定行政性公共資源產權，在完善政府采購的同時，加快推進行政系統(tǒng)服務資源配置的市場化。
第二，嚴格落實政府依法行政。建設法治政府，關鍵在于政府依法行政。依靠法治制約權力，需要給政府權力行使打造一個剛性的制度籠子，實現(xiàn)權力法定、程序法定、監(jiān)督法定。
——修改《行政許可法》。明確界定負面清單管理的領域和范圍，嚴格減少行政許可、審批的范圍。充分闡述需要保留行政許可、審批事項的理由。明確界定運用行政許可和審批進行尋租、與民爭利者的法律責任，完善責任追究制度。
——盡快出臺《行政程序法》。制定出臺《行政程序法》，對行政程序主體、重大行政決策、行政規(guī)范性文件、行政執(zhí)法決定、行政決定的效力等進行系統(tǒng)地規(guī)范，突出建設陽光政府的要求，為深入推進政務公開、預算公開、官員財產公開創(chuàng)造條件。
——修改《行政訴訟法》。擴大行政訴訟案件的受案范圍，將涉及土地等自然資源所有權或者使用權、農村土地承包經(jīng)營權、支付最低生活保障待遇等官民糾紛，納入行政訴訟受案范圍；明確不接收起訴狀的責任主體，對民告官案件置之不理或拖延的瀆職行為進行嚴格處理。強化對被處罰行政機關案件審理結果的執(zhí)行，應明確規(guī)定，拒不履行判決、裁定、調解書的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。
第三，改革經(jīng)濟司法體制。建設法治市場經(jīng)濟，有賴于經(jīng)濟法律制度的完善，更有賴于經(jīng)濟司法的有效性。建議從經(jīng)濟司法去地方化、去行政化和公開化入手，走出一條創(chuàng)新經(jīng)濟司法體制的有效路徑。
——建立中央地方雙重法院體制。建立中央法院主要負責經(jīng)濟案件、地方法院主要負責民事案件審理的雙重法院體制，改變當前分級管理的司法體制，實現(xiàn)中央地方司法權的有效分工，發(fā)揮中央地方兩個優(yōu)勢。建立中央地方雙重法院分工體制。由中央層面的法院體系，專門負責土地、稅收、金融、破產、涉外和知識產權等領域的經(jīng)濟案件審理，以克服經(jīng)濟領域司法的地方保護主義。實行法院系統(tǒng)省級垂直管理。強化司法權的獨立公正行使。設立獨立的行政法院、破產法院、治安法院等專門法院；在法院內部權力配置上，實現(xiàn)行政與業(yè)務相分離，推進審理權與裁判權合一的改革；司法經(jīng)費獨立預算，并由中央財政專門撥付。
——司法體制去行政化。省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。實行司法機關人財物與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，將司法機關的人財物由中央統(tǒng)一管理，將司法經(jīng)費單列，列入國家預算，經(jīng)全國人大批準后，國務院統(tǒng)一撥款，由最高司法機關統(tǒng)一支配和管理。上級法院在人財物上管理下級司法機關，防范司法受到不當干擾。司法機關內部去行政化。
——加快推進司法公開。實現(xiàn)司法公開由“權力型”向“權利型”的轉變，使司法公開能夠服務于訴訟當事人，服務于社會公眾監(jiān)督的要求。把審判文書公開作為司法公開的重點。提升司法公開的制度化和規(guī)范化。
