中國的地方政府性債務管理問題，確實是個老大難問題，不但多年難以形成一個規(guī)范、有序、有效、可預期的管控格局，而且隨著時間的推移，問題反有越來越嚴重的趨勢。在缺乏嚴格約束的情況下，地方政府性債務的規(guī)模也就很自然地快速膨脹起來，并最終對國民經濟的健康、持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定運行造成消極影響。
國家審計署去年公布的數據是，2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期;財政部的測算是，截至去年6月底，地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元，今年到期需償還的地方政府負有償還責任的債務占債務總余額的21.89%。但這些數據在有些學者看來，還是略顯保守，有專家估算，各層級政府的債務總額超過25萬億元。必須承認，即使按照較為保守的數據評判，地方政府性債券的規(guī)模以及似乎難以遏制的趨勢，已經給經濟運行和社會穩(wěn)定造成了相當的風險。
不久前，國務院發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，希望從根本上解決這個老大難問題的意圖是十分清楚的。從目前反饋看，《意見》似乎贏得了各方較為正面的看法，甚至有學者認為，從“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”等環(huán)節(jié)對地方政府性債務進行明確規(guī)范，尤其明確中央政府的“不救助原則”，將為地方政府性債務這匹“瘋馬”套上籠頭。
愿望或許是好的，但面對這個老大難問題，顯然還不能過于樂觀。
從既有經驗看，無論多好、多有理、多么利國利民的政策，在具體執(zhí)行的過程中，往往也會被“打折對待”。據媒體報道，從2004年1月國務院辦公廳發(fā)布《關于暫停新建高爾夫球場的通知》算起，10年間，僅國家層面的相關禁令即達10道之多，但仍難阻高爾夫球場建設的瘋狂勢頭，球場數量從2004年的178家增加到2013年的521家。一個小小的“高爾夫”尚且難以做到令行禁止，遑論規(guī)模更為龐大、利益糾纏更為復雜的“地方債”難題能迎刃而解呢?
從經驗論的角度審視地方債，很難不讓人對解決這一問題的前景產生悲觀認知;而以理性的視角對地方債進行一番剖析之后，或許我們仍沒有樂觀的理由。如果形成機制不能從根本上予以打破，地方政府性債務的“惡性繁殖”態(tài)勢可以肯定很難得到徹底改觀。
地方政府性債務“惡性繁殖”的形成機制有兩個非常重要的支點：其一，國家信用背書，即國家為地方債或有的“垃圾”命運也承擔了無限責任。在這種狀態(tài)下，理性的、負責任的發(fā)債主體就一定會被淘汰出局;最終，不負責任爭相發(fā)債的局面就一定會出現。也是，傻瓜才“有便宜不占”呢。其二，在競爭充分且日益激烈的“諸侯經濟”格局下，為了在競爭中或“保持領先”、或“實現彎道超車”，“發(fā)債”是最方便搭乘的“公共交通工具”;即使因為短視、瀆職、尋租等原因使債務及發(fā)債主體最終陷于左支右絀、騎虎難下的困局而難以自拔，但那也往往是后任的難題，此任根本無需顧忌。
針對第一個支點，僅僅以《意見》的形式威脅取消中央政府信用背書以及對地方政府發(fā)債的各個節(jié)點進行規(guī)范和管控，似乎還遠遠不夠，當務之急是采取有針對性的措施，對各地方的既有債務信息進行最充分地歸集，并予以最充分的信息披露，未來發(fā)新債，亦必須配之以最充分的信息披露。在此基礎上，投資者也才有資格承擔起完全的投資后果，中央政府也才有可能徹底卸下“終極買家”的重負。
在現代市場環(huán)境下，充分的信息披露，顯然并非可有可無，而是支撐整個市場有效運轉的關鍵點，在充分信息披露的基礎上，市場參與各方才有可能各肩其責，也才有可能形成合力，實現事業(yè)的成功。沒有最充分的信息披露，市場參與方強弱之勢就一定會畸形化;在強政府的現實下，投資者無疑有更大的機會成為弱者。一旦地方債務出現問題，讓投資者獨自承擔違約惡果的做法，顯然難以服眾，也不應成為一個負責任政府的最終選擇。
相對于第一個支點的解決，似乎第二個支點更讓人棘手。毋庸諱言，中國經濟運行的一個標志性特質就是“諸侯經濟”大行其道(從全國各地無數的汽車制造廠、鋼鐵廠、小煤窯等即可見一斑;從全國統(tǒng)一大市場多年難以形成亦可見一斑)。地區(qū)與地區(qū)之間、省與省之間甚至市與市之間的競爭，自由且充分。在這樣的背景下，各地對各種要素的爭奪有時候甚至能達到“白熱化”的狀態(tài);在這種“大干快上爭上游”的氛圍中，搶著發(fā)債就一定是一種理性選擇。
雖然這種充分自由競爭的“諸侯經濟”在很大程度上刺激了中國經濟的持續(xù)高速增長，但時至今日，其副作用無疑也十分巨大，除了造成資源浪費、市場割裂、環(huán)境惡化外，其最消極的作用恐怕就是使整體合力的形成極為艱難。就某種角度而言，現代經濟是合作經濟，尤其對一個大國更是如此，各地應致力于揚己之長、補人之短，通過充分的合作使整體合力最大化，以實現經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，而不能總琢磨著揚己之長、制人之短，搞“贏者通吃”、“唯我獨尊”那一套�！摆A者通吃”看似效率極高，但因為從根本上掏空了公平，所以最終一定會從基礎上解構效率。
改變這種各自為政的“諸侯經濟”，顯然是一個系統(tǒng)工程，難度也非常大，非從多方面入手解決不可。一方面，要采取有針對性的措施，使地方當政者的政績觀有一個根本性的改變;在新的形勢下，舊有的為官之道顯然要代之以更合乎時代發(fā)展要求的新的為官之道�！靶碌馈钡暮诵膬群@然必須包含全國性視野(甚至全球性視野)和合作精神、補臺精神。在這個新的基礎上，政令才有可能出得了中南海，各地也才有可能戮力同心，心往一處想、勁往一處使，形成合力，實現1+1>2的局面。
另一方面，全國的經濟布局、產業(yè)布局顯然也需要一個更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃，使之更合理、更合乎未來經濟和社會發(fā)展的需要，也更能為方方面面心誠悅服、真心實意地遵從。必須承認，各地的自然稟賦、人文環(huán)境、經濟基礎、社會性格大有不同，基礎的不同，構建于其上的“建筑”就絕不能千篇一律，把握住這一點，全國經濟、產業(yè)布局的統(tǒng)合也才有成功的希望。
地方債的難題已到了非解決不可的地步，而解決這個難題，不能只把注意力和手段放在“堵”的層面，要釜底抽薪，打掉地方政府性債務惡性膨脹的支點，才有可能從根本上解除未來之憂。
