國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴(kuò)在近日舉行的第十三屆中國企業(yè)發(fā)展高層論壇上提出，深化國資國企改革，關(guān)鍵是要解決好六個(gè)重大問題。一是要完善頂層的國有資本管理體制；二是構(gòu)建有效的國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)；三是推動(dòng)股權(quán)多元化，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)；四是在國企中實(shí)行雙軌制的選人用人和激勵(lì)管理制度；五是清理企業(yè)歷史遺留問題，為企業(yè)發(fā)展松綁；六是各地改革要因地制宜，不搞一刀切。
設(shè)立國資委員會(huì)國資委只負(fù)責(zé)政策執(zhí)行
要通過完善頂層的國有資本管理體制，強(qiáng)化國家所有權(quán)政策的制定與實(shí)施，促進(jìn)國有資本更好地服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)。
現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制是2003年形成的，客觀地講，這個(gè)體制的建立對(duì)于解決過去長期存在的國有資產(chǎn)的多頭管理而又無人負(fù)責(zé)的問題起到了積極的作用，但現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制存在兩個(gè)突出問題：
第一個(gè)問題，沒有形成與國有資本功能定位相適應(yīng)的國有資本布局、優(yōu)化調(diào)整的體制機(jī)制。
國有資本是全民的財(cái)富，理應(yīng)服務(wù)于全民利益和國家戰(zhàn)略目標(biāo)，但過去的體制卻缺乏這方面的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，從而在一定程度上導(dǎo)致了國有資本管理上簡單強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)，自我循環(huán)，而服務(wù)于國家總體發(fā)展目標(biāo)的功能相對(duì)不足。
第二個(gè)問題，對(duì)企業(yè)實(shí)行行政化的管理模式，而且是管人管事管資產(chǎn)相結(jié)合，導(dǎo)致企業(yè)活力不足，難以適應(yīng)國內(nèi)外市場(chǎng)形勢(shì)快速變化�！氨热�，根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所的一項(xiàng)研究，截止到2012年，國資委共頒布過規(guī)章文件287件，通過其中255件的梳理和歸納，發(fā)現(xiàn)這些規(guī)章文件，與履行股東職責(zé)的，也就是所有權(quán)職責(zé)相關(guān)的僅占31%，而其余的將近70%都是與落實(shí)公共政策、黨群工作或者企業(yè)內(nèi)部的事相關(guān)的�！�
張軍擴(kuò)提出，解決上述問題的一個(gè)可供選擇的思路是加強(qiáng)國有資產(chǎn)政策制定的獨(dú)立性，比如可以考慮設(shè)立一個(gè)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)掛帥的由國務(wù)院相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人以及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參加的委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)制定國家出資政策，包括國有資本布局調(diào)整和國有資本收益分配等等。而國資委則負(fù)責(zé)政策的具體執(zhí)行。
他認(rèn)為，這樣做的好處有三點(diǎn)：第一，有利于從國民經(jīng)濟(jì)全局的角度來考慮國有資產(chǎn)的功能定位、投資方向和收益分配等等一系列問題。第二，有利于增強(qiáng)國有資本政策的權(quán)威性，從而有利于切實(shí)得到貫徹和實(shí)施。第三，有利于破除部門自我改革的困境，推動(dòng)國資管理部門改革監(jiān)管方式。比如，以前國資委存在的功能管理職能，黨群工作職能，企業(yè)內(nèi)部具體事務(wù)的審批等等，都需要逐步加以清理和管理。從頂層上，完善國有資本的管理體制。
國資只在特殊領(lǐng)域發(fā)揮直接作用其他可通過資本投入
要通過構(gòu)建有效的國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。
張軍擴(kuò)指出，國有資本能否有效服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，既取決于其投向的領(lǐng)域，也取決于投入的方式。關(guān)于今后國有資本需要重點(diǎn)投資的領(lǐng)域，十八屆三中全會(huì)《決定》已有明確闡述，那就是要提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，支持科技進(jìn)步、保障國家安全等五大領(lǐng)域。接下來的問題就是，國有資本應(yīng)當(dāng)以何種方式來加大對(duì)這些領(lǐng)域的投入，逐步向這些領(lǐng)域集中。
“過去國有資本發(fā)揮作用主要是投資興辦企業(yè)，并直接經(jīng)營管理這些企業(yè)，這種方式在發(fā)展的初期可能是必要的，但隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，其弊端和局限性越來越顯示出來，”張軍擴(kuò)建議，今后除了極少數(shù)涉及國防安全等特殊領(lǐng)域需要國有資本以直接投資市場(chǎng)、直接經(jīng)營管理的方式發(fā)揮作用以外，絕大多數(shù)領(lǐng)域，包括完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域以及帶有部分公益性政策性功能領(lǐng)域，都用不著國家直接投資市場(chǎng)，而是通過資本投入運(yùn)作就可以更好地實(shí)現(xiàn)國有資本的功能和作用。
然而，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，國有資本并非以現(xiàn)金的形式存在，并非想投到哪兒就能馬上轉(zhuǎn)移到哪個(gè)領(lǐng)域，而是以各種類型企業(yè)的資產(chǎn)或者股權(quán)的形式存在，其中少部分是所謂的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的企業(yè)，而大部分是完全處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)。在這種情況之下，要實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國有資本布局的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和調(diào)整，就需要搭建國有資本投資和運(yùn)營的平臺(tái)，及國有資本投資公司和資本運(yùn)營公司。
張軍擴(kuò)稱，現(xiàn)在關(guān)于如何設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司，以及設(shè)立之后如何運(yùn)營等等，都還是存在一些分歧。比較好的一個(gè)做法，還是要通過試點(diǎn)找出適合當(dāng)前管理體制和市場(chǎng)環(huán)境的合理模式。試點(diǎn)當(dāng)中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問題：
首先，投資運(yùn)營公司對(duì)實(shí)業(yè)企業(yè)的持股方式。分散持股有利于防范對(duì)實(shí)業(yè)企業(yè)的行政干預(yù)，但會(huì)增加實(shí)業(yè)企業(yè)出現(xiàn)內(nèi)部人控制的風(fēng)險(xiǎn)。集中持股有利于落實(shí)實(shí)業(yè)企業(yè)的出資人責(zé)任和發(fā)揮投資運(yùn)營公司的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)，但卻增加了上一層公司對(duì)下層公司不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。
其次，投資運(yùn)營公司的治理機(jī)制。投資運(yùn)營公司應(yīng)該成為市場(chǎng)化的資本運(yùn)營主體，既要防止政府干預(yù)過多導(dǎo)致企業(yè)失去活力，又要防止出現(xiàn)內(nèi)部不能控制的風(fēng)險(xiǎn)。
最后，資產(chǎn)重組，企業(yè)改革。應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)投資運(yùn)營公司的設(shè)立，在取消和公司處理程序，資產(chǎn)管理，關(guān)聯(lián)交易等方面，探索和積累經(jīng)驗(yàn)。
推動(dòng)股權(quán)多元化重點(diǎn)是推進(jìn)集團(tuán)母公司改革
通過優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善國有企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度。
張軍擴(kuò)認(rèn)為，從多年來國有企業(yè)改革和發(fā)展實(shí)踐來看，國有企業(yè)難以建立真正有效的現(xiàn)代企業(yè)制度，其中最重要的一個(gè)根源就是一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)�！按罅康慕�(jīng)驗(yàn)證明，即使不能實(shí)現(xiàn)國有資本與其他社會(huì)資本的混合所有制的多元化持股，只要能夠?qū)崿F(xiàn)多元國有股東持股，也能在很大程度上對(duì)改善公司治理發(fā)揮積極的作用�！�
因此，下一步的改革應(yīng)當(dāng)把推動(dòng)股權(quán)的多元化作為完善現(xiàn)代企業(yè)制度的一項(xiàng)重要的舉措。推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化改革，重點(diǎn)首先是要推進(jìn)集團(tuán)母公司的改革，目前中央和地方層面都還有不少的集團(tuán)母公司仍未完成公司制改革，例如國務(wù)院國資委管理的112家中央企業(yè)當(dāng)中，就有75家仍然是全民所有制企業(yè)。盡快完成這些集團(tuán)母公司的公司制改革，應(yīng)該成為國有企業(yè)改革中的首要任務(wù)。
改革可根據(jù)實(shí)際情況采取多種方式，包括有些具備條件的集團(tuán)母公司可以直接改為國有資本投資運(yùn)營公司，有些集團(tuán)母公司可以改成股權(quán)多元化的公司，特別是上市公司。在積極調(diào)整和優(yōu)化國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，要根據(jù)國有資本不同的功能定位，逐步調(diào)整企業(yè)的國有股權(quán)比例。對(duì)需要國有資本發(fā)揮政策性功能的領(lǐng)域，比如，關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈、重大民生、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重要行業(yè)，國有資本可以保持獨(dú)資或相對(duì)控股。在其他領(lǐng)域，主要是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國有企業(yè)，要積極引用社會(huì)投資機(jī)構(gòu)，特別是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展情況實(shí)行國有股權(quán)不同的持股比例，并按照市場(chǎng)規(guī)則有序進(jìn)退，合理流動(dòng)，提高國有資本的配置效率。
實(shí)行雙軌制選人用人和激勵(lì)管理制度
通過深化國資國企的用人管理制度改革，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相兼容的激勵(lì)制度。
對(duì)高層管理者的任命考核激勵(lì)制度，是全部管理制度的核心。按照改革后的國資管理體制，兩類公司基本上應(yīng)當(dāng)按照《公司法》來運(yùn)行，實(shí)行完全市場(chǎng)化的用人管理制度。而國有資本投資運(yùn)營公司，以及個(gè)別的特殊類公司，可能比較合理的方式是實(shí)行雙軌制的選人用人和激勵(lì)管理制度。
“所謂雙軌制，就是對(duì)國有資本投資運(yùn)營公司的董事監(jiān)事，以及少數(shù)政府直接管理的特殊類的國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，由履行出資人選聘任命，而對(duì)于兩類公司的經(jīng)理層以及其他層級(jí)的管理者實(shí)行市場(chǎng)化的選聘和管理機(jī)制，即董事會(huì)選聘總經(jīng)理，總經(jīng)理提名其他高管，并由董事會(huì)批準(zhǔn)�！睆堒姅U(kuò)解釋說。
與雙軌制的選人用人制度相適應(yīng)，應(yīng)該按照選用方式與身份待遇相適應(yīng)的原則，實(shí)行雙軌制的薪酬與激勵(lì)約束機(jī)制，通過政府任命方式產(chǎn)生的兩類公司和少數(shù)政府直管企業(yè)的董事、董事長，應(yīng)該按照公務(wù)員管理，保有公務(wù)員身份，確定一定的行政級(jí)別，參照相應(yīng)職級(jí)的公務(wù)員制度，并根據(jù)崗位技能要求和工作難度給予一定的崗位補(bǔ)貼。同時(shí)要嚴(yán)格規(guī)定職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)和業(yè)務(wù)消費(fèi)，保障消費(fèi)公開透明。而通過市場(chǎng)方式選聘的職業(yè)董事和職業(yè)經(jīng)理人身份的國資控股參股企業(yè)負(fù)責(zé)人，則應(yīng)當(dāng)實(shí)行市場(chǎng)化的管理，由董事會(huì)參照市場(chǎng)水平確定薪酬方案和待遇體系。
清理企業(yè)歷史遺留問題轉(zhuǎn)變政府職能
通過進(jìn)一步解決國有企業(yè)的歷史遺留問題，為企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，共同參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好融合創(chuàng)造市場(chǎng)條件。
張軍擴(kuò)指出，經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，大部分經(jīng)過改制的國有企業(yè)的歷史遺留問題基本上已經(jīng)得到了解決，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前在部分未充分改制的國有企業(yè)當(dāng)中，歷史遺留問題仍然比較嚴(yán)重。在少數(shù)已經(jīng)完成改制，甚至已經(jīng)上市的國有企業(yè)，也同樣存在著歷史遺留問題。
他將問題歸納為三方面：一是很多國有企業(yè)仍然承擔(dān)著離退休人員的社會(huì)管理職責(zé)，及社會(huì)統(tǒng)籌外的費(fèi)用，承擔(dān)著職工住宅、供水、供電、供熱和物業(yè)服務(wù)等“三供一業(yè)”的設(shè)施維護(hù)改造等費(fèi)用。二是部分國有企業(yè)仍然存在企業(yè)辦社會(huì)的問題，醫(yī)療、教育、消防、市政、社區(qū)等未能完全移交給地方。三是很多老國企冗員問題比較嚴(yán)重，尤其資源礦產(chǎn)類的國有企業(yè)，隨著近幾年企業(yè)效益的下滑，人員富余已經(jīng)成為這些企業(yè)生存和發(fā)展的一個(gè)重大障礙。
這些歷史遺留問題，如果不能得到徹底解決，企業(yè)就不可能真正建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度，在發(fā)展混合所有制，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中也會(huì)面臨一些困難。在新一輪改革當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真清理歷史遺留問題的類型、數(shù)量和嚴(yán)重程度，并根據(jù)不同的歷史遺留問題探索多種解決途徑。
一是政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，加大財(cái)政投入，將國有企業(yè)離退休人員、失業(yè)人員、企業(yè)醫(yī)療教育機(jī)構(gòu)等的社會(huì)管理作為政府提供的公共服務(wù)，解決企業(yè)和就業(yè)者的后顧之憂。二是要結(jié)合企業(yè)所在地區(qū)勞動(dòng)用工市場(chǎng)化程度，和社會(huì)管理的社會(huì)化程度，采取剝離改制，轉(zhuǎn)移就業(yè)或劃轉(zhuǎn)公司托管等多種方式，解決富余職工和離退休人員問題。三要在總結(jié)過去各地各企業(yè)在處理不良資產(chǎn)問題上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，做好頂層設(shè)計(jì)，制定預(yù)案、建立機(jī)制，切實(shí)防范局部問題演變?yōu)橄到y(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
改革不宜搞一刀切化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
地方要因地制宜地開展國資國企改革。
中央和地方國有資產(chǎn)在結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、功能上都是有很大的差異，地方之間也存在很大的差異。下一步在推進(jìn)地方國資國企改革方面，也不宜搞一刀切的改革模式，地方也不能坐等中央國資管理體制改革方案。地方國資國企改革應(yīng)該堅(jiān)持以下幾個(gè)原則：
一是要堅(jiān)持國有資本更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間的原則。二是要堅(jiān)持以管資本為主，提升企業(yè)的活力。三是堅(jiān)持多種所有制資本公平競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展。在堅(jiān)持這些原則之下，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方因地制宜的探索國資管理新模式，盡早釋放改革的紅利。
在當(dāng)前情況下，要高度重視投融資平臺(tái)改革問題。在不少地方投融資平臺(tái)占地方國資的比重比較高，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累的比較多。2014年10月，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，要求地方政府不得再通過平臺(tái)進(jìn)行舉債，這是地方投融資平臺(tái)面臨的一個(gè)新情況。地方融資平臺(tái)借新還舊的成本增加，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，要堅(jiān)決防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)必須盡快探索地方投融資平臺(tái)的改革路徑。
關(guān)于地方投融資平臺(tái)的改革，一個(gè)可供選擇的改革思路就是將地方投融資平臺(tái)逐步改造為普通的企業(yè)有限責(zé)任公司，通過重塑政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分離和政資分離，將平臺(tái)企業(yè)從政府的附屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的市場(chǎng)主體企業(yè)。
