●當(dāng)前，很多人將環(huán)境問題的責(zé)任歸咎于企業(yè)、公眾環(huán)境意識不強(qiáng)、環(huán)保部門沒有嚴(yán)格執(zhí)法。這種觀點(diǎn)是片面的，造成當(dāng)前環(huán)境問題的根本原因在于資源配置不科學(xué)，或者發(fā)展不足。只有通過宏觀調(diào)控和綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能從根本上尋求解決環(huán)境問題的方法。
●我們不能因?yàn)殪F霾而放棄工業(yè)化道路，離開國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)談高標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染治理是不現(xiàn)實(shí)的。環(huán)境問題最終還是要通過發(fā)展來解決，反對經(jīng)濟(jì)發(fā)展以保護(hù)環(huán)境的提法是錯誤的。
2015年是我國的“深改元年”，同時也將開啟我國生態(tài)文明體制建設(shè)、環(huán)境保護(hù)工作全面發(fā)展的新紀(jì)元。如何在新時期邁入環(huán)境保護(hù)工作的新常態(tài)，是一個值得思考的問題。
要解決中國的環(huán)境問題，首先應(yīng)當(dāng)定好位，即看待環(huán)境問題要有大視野、大胸懷；其次要定好向，即開展環(huán)境保護(hù)要有大格局、大戰(zhàn)略；最后要找準(zhǔn)突破口，全面推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)中國環(huán)境保護(hù)大轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。
環(huán)境保護(hù)要有大視野
近年來，環(huán)境問題愈加嚴(yán)峻，社會各界在對以前的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行反思和對未來的工作進(jìn)行展望中得出一致結(jié)論，當(dāng)前的環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)具備大視野、大胸懷，需要在對環(huán)境保護(hù)工作歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)形成共識之際，解決好環(huán)境保護(hù)的歷史定位問題。其中，應(yīng)當(dāng)把握好以下幾個問題：
資源配置不科學(xué)是環(huán)境問題的主因
當(dāng)前，社會中“唯道德論”、“唯執(zhí)法論”比較突出，大多數(shù)人將環(huán)境問題的責(zé)任歸咎于企業(yè)和公眾環(huán)境保護(hù)意識不強(qiáng)，或環(huán)保部門沒有嚴(yán)格執(zhí)法。實(shí)際上這種觀點(diǎn)是十分片面的，造成當(dāng)前環(huán)境問題的根本原因不在于環(huán)保部門的執(zhí)法活動和企業(yè)、公民的道德素質(zhì)，而在于資源配置不科學(xué)，或者發(fā)展不足。執(zhí)法只能遏制環(huán)境無序惡化，卻不能配置資源，不能解決發(fā)展不足的問題，只有通過宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展，才能從根本上尋求解決環(huán)境問題的方法。
發(fā)展才是解決環(huán)境問題的根本之道
加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法是解決環(huán)境問題的有效手段，但并非唯一手段、根本手段。環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源濫用等問題是經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展不足的伴生問題，要想解決這些問題還是應(yīng)當(dāng)從發(fā)展中尋求方法。從其他經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展程度較高國家的發(fā)展歷程來看，環(huán)境問題應(yīng)在經(jīng)濟(jì)、社會的健康、科學(xué)的發(fā)展中逐漸解決。很多人認(rèn)為環(huán)保部門對排污企業(yè)的執(zhí)法不嚴(yán)是造成環(huán)境質(zhì)量惡化的重要原因，其實(shí)，地方經(jīng)濟(jì)增長壓力、地方就業(yè)壓力以及人才、資金、技術(shù)等資源不足，才是污染的主要原因。
我們不能因?yàn)殪F霾而放棄工業(yè)化道路。英國在20世紀(jì)50-60年代轉(zhuǎn)型時，并沒有放棄工業(yè)化，而是通過調(diào)整規(guī)劃、搬遷企業(yè)，通過經(jīng)濟(jì)政策促使企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型等措施實(shí)現(xiàn)的。英國很多企業(yè)在那段時間調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，不是政府的強(qiáng)迫，而是因?yàn)槊禾磕茉吹木C合成本提高逼迫而發(fā)生改變的。倫敦當(dāng)時是世界最富有的城市之一，有資金和技術(shù)資源解決這樣的環(huán)境問題。無論是在治理大氣污染的哪個階段，政府的資助不可忽視。中國在治理大氣污染時，不可忽視治理大氣污染的發(fā)展基礎(chǔ)。離開國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)談高標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染治理，是不現(xiàn)實(shí)的。
正確看待環(huán)境問題的階段性
在中國，當(dāng)前的環(huán)境問題是一個發(fā)展問題，也是一個歷史問題，應(yīng)當(dāng)用歷史的眼光和發(fā)展的眼光來確立我國環(huán)境問題的歷史定位。環(huán)境問題最終還是要通過發(fā)展來解決，反對經(jīng)濟(jì)發(fā)展以保護(hù)環(huán)境的提法是錯誤的。如何發(fā)展？不可依照以往傳統(tǒng)的發(fā)展模式，應(yīng)通過科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
我國目前正處于污染物排放的高位疊加時期，排放拐點(diǎn)可能出現(xiàn)在2020至2030年間，甚至有可能延后至2040年。當(dāng)然，也可能因?yàn)楣芾韯?chuàng)新、科技創(chuàng)新而使得拐點(diǎn)提前到來。但是，在邁向經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型尚未完成的當(dāng)下，簡單的關(guān)停企業(yè)不但無法幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，還對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有阻礙作用。因此，環(huán)境優(yōu)先不是舍棄GDP，不是環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完全對立，而應(yīng)是最大限度統(tǒng)籌環(huán)境與發(fā)展，因?yàn)槿羰菦]有經(jīng)濟(jì)支持也就沒有所謂的環(huán)境保護(hù)可持續(xù)性。
遵循歷史規(guī)律解決階段性問題
世界上的大國大都走了一條從先污染后治理，再到邊污染邊治理（被動防守）最后到清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)（主動進(jìn)攻）的路子，這是任何一個大國都擺脫不了的發(fā)展規(guī)律。我國已經(jīng)處在由先污染后治理到邊污染邊治理的轉(zhuǎn)型時期，如何實(shí)現(xiàn)向邊污染邊治理階段的平穩(wěn)過渡，最終走向清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑？我認(rèn)為必須要具備科技創(chuàng)新、完成經(jīng)濟(jì)的原始積累、環(huán)境容量承受能力三個條件。我國已經(jīng)出臺《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，在局部地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入了這一階段，但是總體還是向邊污染邊治理轉(zhuǎn)型。我們應(yīng)正視自己的問題，坦承我國要經(jīng)過先污染后治理再轉(zhuǎn)向邊污染邊治理的階段。
環(huán)境保護(hù)需要大戰(zhàn)略
環(huán)境保護(hù)既要定好當(dāng)前環(huán)境保護(hù)問題的位，還要定好當(dāng)前和今后環(huán)境保護(hù)工作的向，即要有大格局、大戰(zhàn)略。
需要建立長期戰(zhàn)略
環(huán)境保護(hù)作為一種約束性因素，若不與激勵性因素相掛鉤，是無法得以實(shí)現(xiàn)的。如何尋求大多數(shù)人的支持？應(yīng)當(dāng)通過制定合理的長期發(fā)展戰(zhàn)略予以實(shí)現(xiàn)。
環(huán)境保護(hù)的長期發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)包括以下兩個內(nèi)容：其一，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)納入國家的發(fā)展指標(biāo)體系之中，特別是納入全面建成小康社會的指標(biāo)之中。其二，大力發(fā)展環(huán)保及相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)，即通過發(fā)展環(huán)保及相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)，使民間資本看到環(huán)保及綠色產(chǎn)業(yè)的商機(jī)，自發(fā)參與到環(huán)保事業(yè)中，從而實(shí)現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改變發(fā)展方式、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。
需要制定近期策略
近期策略方面，應(yīng)當(dāng)從以下兩個方面著手：其一，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大嚴(yán)格執(zhí)法力度，遏制當(dāng)前環(huán)境污染嚴(yán)重惡化的趨勢，逼迫企業(yè)通過采購相關(guān)設(shè)備、進(jìn)行技術(shù)改造來守法，從而創(chuàng)造環(huán)保產(chǎn)業(yè)需求，拉動就業(yè)，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其二，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)培育公民的環(huán)境法治意識，樹立環(huán)境法律權(quán)威，提升環(huán)保部門在公眾心中的形象，為環(huán)境保護(hù)打好堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。
需要區(qū)域一體化和行業(yè)整合
目前，很多造成嚴(yán)重污染的低端產(chǎn)業(yè)仍然存在，且在諸多地方因其是重要稅收來源而得到地方政府的保護(hù)。造成此種狀況的原因則在于區(qū)域一體化和行業(yè)整合沒有被全面推廣，沒有發(fā)揮區(qū)域一體化和行業(yè)整合取長補(bǔ)短的優(yōu)勢來為優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更多空間，使劣質(zhì)產(chǎn)業(yè)無立足之地。霧霾和水污染等環(huán)境問題的表層原因是個體企業(yè)的超標(biāo)和超總量排放，實(shí)質(zhì)原因則是區(qū)域結(jié)構(gòu)不優(yōu)化、行業(yè)結(jié)構(gòu)沒有整合。
向科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新要效益
我國以前的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展是犧牲資源、環(huán)境的“犧牲經(jīng)濟(jì)”模式，我們應(yīng)該向創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)和平衡社會轉(zhuǎn)變，通過管理和科技創(chuàng)新解決資源環(huán)境問題和“犧牲經(jīng)濟(jì)”的問題。沒有清潔的空氣，人才不來。競爭力不想輸給它國，就必須改善空氣質(zhì)量。也就是說，改善空氣質(zhì)量的目的也包括提高競爭力。
通過監(jiān)督和制裁解決環(huán)境問題
沒有有效的監(jiān)督體系，環(huán)境問題無法得以解決。當(dāng)前，環(huán)保部門的行政監(jiān)管隊(duì)伍的規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是，卻沒有帶來預(yù)想的結(jié)果。因此，最好的方法應(yīng)該是在繼續(xù)加大行政監(jiān)督、法律制裁力度的同時，積極引導(dǎo)社會力量進(jìn)入環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)域，形成全方位、多層次的監(jiān)督體系。
環(huán)境保護(hù)要找突破口
解決歷史性的環(huán)境問題，需要?dú)v史性的環(huán)境戰(zhàn)略，也應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)突破口，解決突出問題，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善的目的。
要突破環(huán)境與發(fā)展的困局
可以采取“四輪驅(qū)動”的措施實(shí)施策略突圍，改變以往解決環(huán)境問題的措施、方法，采取更為有效的策略應(yīng)對當(dāng)前的環(huán)境形勢。
一是倡導(dǎo)綠色發(fā)展，即推動經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，解決發(fā)展不足和資源不足的問題。相較于技術(shù)問題，資金問題才是我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展真正的“攔路虎”。而我國的民間資本實(shí)力雄厚，一旦民間資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)勢必會產(chǎn)生1+1>2的效果。因此，需要國家出臺強(qiáng)有力政策為民間資本提供保障，讓民間資本撬動環(huán)保行業(yè)缺資金缺技術(shù)的格局。
二是采取多規(guī)合一，解決協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，即處理好環(huán)境規(guī)劃與其他規(guī)劃和相關(guān)法律的關(guān)系，使環(huán)境立法更具針對性。環(huán)境規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等合成一張藍(lán)圖，使環(huán)境保護(hù)成為真正意義上的約束性因素。應(yīng)當(dāng)向歐盟學(xué)習(xí)，通過規(guī)劃確定目標(biāo)體系，再依據(jù)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的需求和當(dāng)前環(huán)境狀況的實(shí)際，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境法律、法規(guī)，從而保證規(guī)劃目標(biāo)最終得以實(shí)現(xiàn)。
三是寬立法嚴(yán)執(zhí)法，解決普遍違法的問題。我國不應(yīng)將制定過于詳細(xì)的法律作為改善環(huán)境質(zhì)量、解決環(huán)境問題的主要措施，而是通過加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法，來真正使得法律、法規(guī)得到貫徹落實(shí)。當(dāng)前我國的達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)飽受詬病，真的是因?yàn)槲覈呐欧艠?biāo)準(zhǔn)過低？其實(shí)不然，若是各排放主體嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，我國的環(huán)境質(zhì)量必然會得到很大的改善。我們應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格執(zhí)法，來逼迫排污主體遵守法律。
四是社會參與和監(jiān)督，發(fā)揮人民的法治主體作用。
要采取突破措施
其一，信息公開。當(dāng)前我國的環(huán)境信息公開遇到了瓶頸，大量虛假、偽造的信息充斥于社會之中，使得環(huán)保執(zhí)法、社會參與的實(shí)際效果大打折扣。應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的虛假信息法律責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)厲打擊偽造環(huán)境信息的行為，從而保證信息的準(zhǔn)確、公開、透明、全面。
其二，建立黨政同責(zé)考核評價(jià)體系。有必要建立由環(huán)保部的黨組約談地方黨委的形式來督促地方的環(huán)境保護(hù)工作。同時，將地方黨委納入地方環(huán)境法治的架構(gòu)之中。建議由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合制定《環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)條例》，在考核、約談等環(huán)節(jié)體現(xiàn)黨政同責(zé)。
其三，強(qiáng)化社會參與和監(jiān)督，解決行政監(jiān)管偶然性、選擇性、缺位和越位問題。有必要強(qiáng)化社會力量在環(huán)境執(zhí)法活動中的地位，建議國務(wù)院制定《環(huán)境保護(hù)社會參與和監(jiān)督條例》，從法律上保障公眾參與。
其四，建立協(xié)調(diào)、有效的行政監(jiān)管體制機(jī)制。建議通過大部制改革，建立自然資源部、環(huán)境部，加強(qiáng)環(huán)保部門的力量，找到監(jiān)管抓手。
要突出重點(diǎn)領(lǐng)域
突出環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域，即要以當(dāng)前水、大氣、土壤污染等熱點(diǎn)問題為突破點(diǎn)，解決形勢最嚴(yán)峻、公眾最關(guān)心、效果最明顯的突出問題，讓全社會感受到環(huán)境質(zhì)量的改善，從而提高社會信任度、重塑國家自信心，以有利于后期環(huán)境保護(hù)工作的開展。
(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長)
