|
當(dāng)前的分稅制稅種結(jié)構(gòu)體系，增加了財(cái)政預(yù)算和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的承載壓力，一定程度上影響了央行貨幣政策的實(shí)施效果；而且進(jìn)一步加劇了中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配矛盾，并導(dǎo)致土地財(cái)政、地方隱性負(fù)債等問(wèn)題日益突出。
國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)肖捷在全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議上表示，明年將著力抓好地方稅制改革，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配等要求，把地方稅制改革和完善作為下一步稅制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容（12月26日《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》）。顯然，這是自1994年分稅制改革以來(lái)，官方首次把理順中央地方稅制作為稅改的重點(diǎn)。
中國(guó)當(dāng)前的稅收體制結(jié)構(gòu)，按稅種收入分為了中央稅、地方稅和中央地方共享稅。其中中央稅主要為增殖稅、關(guān)稅等大稅種，共享稅主要以所得稅等為主，地方稅主要為資源稅、契稅和土地增殖稅等相對(duì)較小且征收難度較大的稅種。據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局的數(shù)據(jù)顯示，今年前11個(gè)月地方稅收收入為4029.16億元，同比增長(zhǎng)33.29％，所占全國(guó)稅收的比重不足9％。
稅制痼疾扭曲經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)
這種分稅制稅種結(jié)構(gòu)體系，不僅增加了財(cái)政預(yù)算和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的承載壓力，一定程度上影響了央行貨幣政策的實(shí)施效果；而且進(jìn)一步加劇了中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配矛盾，并導(dǎo)致土地財(cái)政、地方隱性負(fù)債等問(wèn)題日益突出，也給以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型帶來(lái)了現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。
由于1994年分稅制改革在中央與地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)上的考慮不足，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上收而事權(quán)下放的不合理格局。財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配失當(dāng)促使地方政府想方設(shè)法進(jìn)行財(cái)政創(chuàng)收，當(dāng)前地方政府濃重的土地財(cái)政客觀上刺激了近年來(lái)地價(jià)與房?jī)r(jià)的聯(lián)動(dòng)上漲，無(wú)形中提高了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。
這種權(quán)責(zé)失當(dāng)還影響了政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)功能與公共管理和服務(wù)功能方面財(cái)政投入的偏離。一直以來(lái)，由于在官員政績(jī)考核體制上偏向經(jīng)濟(jì)建設(shè)業(yè)績(jī)，財(cái)政政策與預(yù)算優(yōu)先考慮收入，導(dǎo)致地方政府把有限的財(cái)政資源過(guò)度向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域配置，弱化了地方政府在公共產(chǎn)品、服務(wù)和管理方面的投入，加劇了居民公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的增長(zhǎng)與地方財(cái)政公共化投入不足的矛盾。這也整體上加劇了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)外失衡，地方政府為加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，導(dǎo)致投資過(guò)熱長(zhǎng)期以來(lái)一直難以得到有效遏制，從而加劇了中央政府宏觀調(diào)控與地方政府經(jīng)濟(jì)功能間的矛盾和博弈。
改進(jìn)稅制需條塊協(xié)調(diào)
顯然，從1994年分稅制改革以來(lái)所暴露出來(lái)的這些現(xiàn)象，不僅反映了當(dāng)前稅制改革的必要性和迫切性，而且也揭示出了稅制改革的復(fù)雜性和艱巨性。筆者認(rèn)為，稅制改革是一個(gè)典型的系統(tǒng)工程，必須做到相關(guān)配套改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。
首先，應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)中央、地方政府稅種結(jié)構(gòu)調(diào)整與財(cái)政預(yù)算和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制改革。筆者認(rèn)為，在合理配置中央與地方政府的稅種結(jié)構(gòu)上，可以考慮中央政府以增殖稅與關(guān)稅等全國(guó)性稅種為主，省級(jí)政府稅種主要以所得稅、營(yíng)業(yè)稅等為主，而市縣政府考慮以財(cái)產(chǎn)稅等相對(duì)穩(wěn)定的稅種為主，構(gòu)筑三級(jí)財(cái)政預(yù)算體系，為各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算單位提供相對(duì)穩(wěn)定的稅收來(lái)源。在此基礎(chǔ)上把政府的公共產(chǎn)品和服務(wù)職能交給地方政府。同時(shí)，完善中央與地方（省級(jí)）、省級(jí)與市縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的中間傳導(dǎo)環(huán)節(jié)；進(jìn)一步加快《預(yù)算法》修改和《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的出臺(tái)，打破部門(mén)預(yù)算的財(cái)政預(yù)算格局。
在中央與地方政府稅種結(jié)構(gòu)合理配置的前提下，加強(qiáng)和完善地方預(yù)算制度改革，并通過(guò)修改《預(yù)算法》等相關(guān)法律法規(guī)，適當(dāng)允許地方政府享受發(fā)行市政債的權(quán)力，引導(dǎo)地方政府走出土地財(cái)政式的、拔苗助長(zhǎng)性的城鎮(zhèn)化建設(shè)道路。
此外，協(xié)調(diào)好稅制改革、財(cái)政預(yù)算體系改革與央行的貨幣政策間的關(guān)系也十分必要。當(dāng)前的稅制與財(cái)政預(yù)算制度客觀上影響了央行貨幣政策的效果：一方面，由于分稅制下中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的配置失當(dāng)，中央政府龐大的財(cái)政收入大部分通過(guò)中央與地方政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)進(jìn)行，在部門(mén)預(yù)算為主和財(cái)政預(yù)算體系不完善、不精準(zhǔn)的情況下，一直以來(lái)都存在著財(cái)政超收和年底財(cái)政突擊花錢(qián)等問(wèn)題，這客觀上給央行帶來(lái)的被動(dòng)性，影響了貨幣政策的有效性和穩(wěn)定性，如央行需要對(duì)財(cái)政年底突擊花錢(qián)問(wèn)題動(dòng)用對(duì)沖工具加以沖銷。
另一方面，由于當(dāng)前的稅種結(jié)構(gòu)和稅收優(yōu)惠政策主要以鼓勵(lì)資本為主要特征，這客觀上導(dǎo)致當(dāng)前投資過(guò)熱高溫不退，如當(dāng)前企業(yè)所得稅稅前抵扣標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，降低了資本的稅負(fù)成本。同時(shí)稅收在促進(jìn)消費(fèi)和收入再分配領(lǐng)域方面的作用卻有限，個(gè)人所得稅即便本次稅前抵扣再次提高到了2000元，仍然難以發(fā)揮稅收中性原則和分配再調(diào)節(jié)原則，客觀上影響了內(nèi)需的進(jìn)一步啟動(dòng)。這些問(wèn)題增加了央行貨幣政策的抉擇難度，也影響著貨幣政策的有效性。顯然，協(xié)調(diào)好稅制改革、財(cái)政預(yù)算體系改革與央行貨幣政策的關(guān)系，將有助于緩和當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)所存在的內(nèi)外失衡矛盾，矯正投資———出口的過(guò)快增長(zhǎng)。
總之，改革當(dāng)前的稅制稅種結(jié)構(gòu)所牽涉的領(lǐng)域和利益關(guān)系相當(dāng)龐雜。因此地方稅制改革和完善僅是當(dāng)前稅制改革的開(kāi)始，科學(xué)合理地完善中國(guó)的稅制稅種結(jié)構(gòu)將任重道遠(yuǎn)。 |