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由中央政府代發(fā)地方政府債券的政策已經(jīng)開始付諸實(shí)施。據(jù)最新一期《瞭望》周刊報(bào)道,2009年中央將代發(fā)2000億元左右的地方債。而另有媒體報(bào)道稱,中央政府代發(fā)的地方政府債券受到了地方政府熱盼,相關(guān)額度在春節(jié)前就已經(jīng)分配完畢。
如果相關(guān)報(bào)道最終被確認(rèn),就表明之前圍繞地方政府債券開行與否的討論暫告一段落,在地方債創(chuàng)新與地方政府資金的缺口之間,調(diào)控部門最終選擇了一個(gè)折中性質(zhì)的方案:地方政府固然得到了債券融資資金,但卻未采用嚴(yán)格意義上的地方債形式,而是由國(guó)債轉(zhuǎn)借的方式予以實(shí)現(xiàn)。但從長(zhǎng)期看,允許地方政府開行地方債券融資,無論在理論上還是在現(xiàn)實(shí)上都是一個(gè)必然的選擇。
伴隨著1994年分稅制的建立,中央政府和地方政府已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)與事權(quán)的清晰劃分,地方政府在財(cái)政上擁有了獨(dú)立管理權(quán)。一級(jí)政府對(duì)應(yīng)著一級(jí)財(cái)政收入,同時(shí)也承擔(dān)著相應(yīng)的財(cái)政職責(zé)。但由于經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)并不規(guī)律,導(dǎo)致具體的財(cái)務(wù)年度中地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)未必能夠匹配,因此在當(dāng)期收入無法應(yīng)付當(dāng)期開支的情況下,賦予地方政府融資權(quán)本是財(cái)政分權(quán)體制的正常要求。鑒于此,允許地方政府發(fā)行債券融資在理論上并不存在疑問。
從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)情況看,伴隨著分稅制改革的實(shí)施,總體財(cái)政收入集中向中央財(cái)政傾斜,多數(shù)地方政府財(cái)力隨之偏于緊張。分稅制改革之前,地方財(cái)政基本可以自給,但在改革以后,地方財(cái)政的自給率陡然下降。地方財(cái)政收入比例從最高時(shí)的85%下降到45%左右,而地方所承擔(dān)的事務(wù)卻從40%上升到75%左右。地方財(cái)政吃緊的結(jié)果就是財(cái)政收支矛盾變得非常尖銳,通過債務(wù)融資平衡供求的需求也越來越強(qiáng)烈。在這一過程中,盡管地方政府債券并未獲準(zhǔn)發(fā)行,但隱形的地方政府債務(wù)規(guī)模卻越來越龐大。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2003年對(duì)全國(guó)各級(jí)地方政府債務(wù)的測(cè)算顯示,其時(shí)的地方政府隱形債務(wù)就高達(dá)1萬億元以上。
當(dāng)下面對(duì)席卷全球的金融危機(jī),地方財(cái)政拮據(jù)問題顯得愈發(fā)突出。地方政府一方面不可推卸地承擔(dān)著刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的責(zé)任,但另一方面刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“錢”從哪里來卻是一個(gè)棘手的現(xiàn)實(shí)難題。就以上海為例,去年年底市政府就“確保上海經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展,確保民生持續(xù)得到改善”作出決策部署,并緊急出臺(tái)了八條應(yīng)對(duì)措施,力求全面落實(shí)中央“保增長(zhǎng)”的政策目標(biāo)。但與此同時(shí),資金來源的難題也困擾著本市的決策部門。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》消息,2009年,根據(jù)中央擴(kuò)大投資促進(jìn)內(nèi)需的要求,上海安排了86個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目,包括新開工18項(xiàng)、基本建成23項(xiàng),所涉及總投資達(dá)5386億元,政府投資規(guī)�？芍^空前。但其中僅在軌道交通1-13號(hào)線建設(shè)的總投資2380億元中,政府部門的缺口資金就多達(dá)200億元。
上海市的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)狀況在國(guó)內(nèi)省級(jí)區(qū)域中排名居于前列,但即便如此,也會(huì)為資金缺口問題所困擾,由此可見地方財(cái)政獲得融資渠道愿望之甚。不同地方政府所遇到的現(xiàn)實(shí)問題各不相同,項(xiàng)目的資金缺口與投資回報(bào)也大相徑庭,完全由中央財(cái)政代辦無法針對(duì)性地解決問題,最終只會(huì)成為一場(chǎng)地方政府“跑部錢進(jìn)”的競(jìng)賽。
事實(shí)上,盡管開行地方政府債券的確存在“濫發(fā)”風(fēng)險(xiǎn),但這并非是嘗試推進(jìn)創(chuàng)新的障礙。比較穩(wěn)妥的做法就是選擇部分地區(qū)先行試點(diǎn)推進(jìn),其后漸次考慮全面放開。具體的試點(diǎn)原則有兩個(gè),其一是地方政府的財(cái)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)要比較好;其二是以地方政府直屬公用事業(yè)企業(yè)為發(fā)債主體,把項(xiàng)目本身的投資收益作為償債保障,也就采取美國(guó)的市政債券形式發(fā)行融資。由此,良好的政府財(cái)力為市政債券提供了堅(jiān)實(shí)的保障,而項(xiàng)目的投資收益又能夠吸引足夠的社會(huì)資金,兩個(gè)因素共同作用下為地方債試點(diǎn)奠定了成功基礎(chǔ)。
改革的最佳時(shí)機(jī)往往稍縱即逝,當(dāng)下,地方政府刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資項(xiàng)目正是試行市政債券的最佳載體,而選擇東部沿海省份作為先行開展的試點(diǎn)區(qū)域同樣是順理成章,我們期望地方政府債券能夠隨之破題而出。 |