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這次放行地方政府發(fā)債,雖然出于擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟的需要,但如不加以限制,難免擴大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此,必須設(shè)置幾條高壓線。
十一屆全國人大常委會第十八次委員長會議日前聽取《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》,傳聞已久的地方政府發(fā)債浮出水面。據(jù)悉,此次地方債的發(fā)行總額度可能為2000億元,將采取中央代發(fā)代還的方式發(fā)行。
地方政府的建設(shè)資金主要來自稅費收入,土地出讓收入和銀行信貸等,也有個別地方為某一特定項目發(fā)行債券的,但以地方政府名義發(fā)債,則還是第一次。目前,因為經(jīng)濟下行,一些地方的稅收開始下降,土地出讓收入,則由于房地產(chǎn)市場不景氣以及土地出讓收入分配和監(jiān)督機制的日益完善,用起來也不像以前那樣得心應(yīng)手了,銀行信貸在很多地方是一個重要資金來源,甚至有些地方因為貸款過多,欠了很多債務(wù)。財政主管部門早前曾有估算,地方政府的政府性債務(wù)已經(jīng)超過4萬億元。而據(jù)此前地方兩會透露的信息,有的地方區(qū)縣政府的債務(wù),僅一年的利息就達(dá)到了當(dāng)年政府財政收入的1／3。
已經(jīng)入不敷出,為何還要大量舉債？原因不外乎增長方式依然以投資拉動為主,而更重要的原因則在于地方政府的政績崇拜。因此,明知道地方財力不足,還要挖空心思搞各種各樣的面子工程、形象工程,還要搞很多超越發(fā)展階段的項目,這些項目很多實際就是靠政府借貸或政府支持下通過銀行信貸硬撐起來的,以致于出現(xiàn):某地主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動,該領(lǐng)導(dǎo)支持的涉及幾十億投資的項目,其外方負(fù)責(zé)人也跟著從人間蒸發(fā),事后發(fā)現(xiàn)所謂投資全是銀行貸款。某地某領(lǐng)導(dǎo)搞了一個很大的開發(fā)區(qū),該領(lǐng)導(dǎo)一走,地也荒了,貸款也黃了。甚至還有一些地方政府舉債蓋起了豪華辦公樓,因無力還債而被拍賣。這樣的例子已經(jīng)不是個案。
這次放行地方政府發(fā)債,雖然出于擴大內(nèi)需,刺激經(jīng)濟的需要,但如不加以限制,難免擴大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此,必須設(shè)置幾條高壓線。
首先,必須要有相應(yīng)的法律加以限制和規(guī)范�！额A(yù)算法》第二十八條規(guī)定:地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。此次地方政府發(fā)債,是國務(wù)院提出的,符合《預(yù)算法》的規(guī)定。但地方政府發(fā)債需要設(shè)定怎樣的條件,是由地方政府自行發(fā)債還是中央代地方統(tǒng)一發(fā)債,將來是否允許發(fā)外債,發(fā)債是否需要擔(dān)保,哪些東西可以用做擔(dān)保,如何限定發(fā)債用途、債券的償付、債券的承銷與流通等,光有預(yù)算約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,光有行政性規(guī)章當(dāng)然更不夠,需要專門的法律予以規(guī)范和監(jiān)督。凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢,此次發(fā)債具有標(biāo)志性意義,不失為立法規(guī)范地方政府發(fā)債的一個良機,這一良機不應(yīng)錯失。
第二,地方人大應(yīng)該履行審議監(jiān)督職責(zé)。鑒于不少地方政府的預(yù)算及收支情況,雖然也提交人大審議,但在實際執(zhí)行中往往缺乏約束力的情況,必須賦予并加強人大審議監(jiān)督地方政府發(fā)債的權(quán)力,不僅全國人大有權(quán)審議地方政府發(fā)債,地方人大也應(yīng)該審議,因為發(fā)債涉及地方利益;不僅需要事前審議,更需要事后監(jiān)督,對違反相應(yīng)法律的行為和責(zé)任人還必須要有懲戒,不能再搞軟約束。
第三,要公開操作,不能濫發(fā)濫用債券資金。此次地方政府發(fā)債,采用各地申報額度的辦法,如何核定各地申報的額度,如何分配這些額度,將有一番比拼,考慮到拉動經(jīng)濟發(fā)展,也可能搞一些地區(qū)間平衡。同時,對發(fā)債募集的資金,應(yīng)該嚴(yán)格限制用于經(jīng)常性支出,即使用于項目投資,對其投入產(chǎn)出也要有嚴(yán)格的審核。對于發(fā)債過程中的這些問題,負(fù)責(zé)發(fā)債的機構(gòu)必須一碗水端平,嚴(yán)守以財政收入和償付能力為依據(jù),對項目的審核等堅守統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),杜絕暗箱操作和腐敗行為的發(fā)生,分配額度確定后,也要有一個事后的說明,以便取信于民。
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